论中央银行独立性的法律保障机制

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1、万方数据·专论·政治与法律2005年第1期论中央银行独立性的法律保障机制周仲飞(上海财经大学法学院，上海200433)摘要：本文从中央银行独立性宣言、组织保障和功能保障三个方面，比较了我国中央银行法与其他国家中央银行法在确立中央银行独立性方面的异同。认为中央银行法应减少政府对人民银行制定政策的影响，赋予人民银行更多的自主权，用问责制来约束和监督人民银行的行为。关键词：中央银行；银行法；独立性；问责性中图分类号·DF433文献标识码：A文章编号：1005—9512(2005)01—0030-07中央银行的独立性是指中央银行独立于政府，在履行法定职责时不受政府的不当干预。强调中央银行独立于

2、政府的根本原因是当中央银行从属于政府时，政府为了达到经济增长的目的，可能不顾通货膨胀的风险，要求中央银行采取货币扩张政策。中央银行独立于政府并不意味着中央银行必须与政府分别设立，它可以是政府的一部分，如英国的英格兰银行。问题的关键在于中央银行法是如何规定中央银行与政府的关系，是如何保障中央银行独立地行使法定的职责。可以说对巾央银行独立性的法律保障是中央银行法的核心内容和基石。本文将讨论中央银行独立性的立法保障机制的具体内容，或者说是设计中央银行法保障中央银行独立性的评价指标，通过这些指标评估在立法层面上中央银行是否真正独立。本文还将讨论与中央银行独立性密切相关的另一个问题，即中央银行的

3、问责性，它是防止独立的中央银行权力无限膨胀的屏障。一、中央银行独立性宣言许多国家的中央银行法明确宣告了中央银行的独立性，①如《德意志银行法》第12条规定，在行使权利时，中央银行保持独立，不受政府指令行事。⋯⋯并支持联邦政府的总的经济政策。《韩国银行法》第3条规定，韩国银行(即中央银行)货币和信贷政策制定应当保持中立性，并且独立实施。应当尊重中央银行的自主权。欧洲中央银行体系的独立性规定在《欧共体条约》中，该条约第108条规定，在行使《欧共体条约》和《欧洲中央银行法》赋予的权力和职责时，欧洲中央银行、成员国中央银行及其决策机构的成员都不得向欧共体机构、成员国政府或者任何其他机作者简介：周

4、仲飞(1963一)，男，上海财经大学法学院院长，教授，博士生导师。·30·万方数据构寻求或接受指示。欧共体机构以及成员国政府应当遵守这一原则，不能试图影响欧洲中央银行决策机构的成员，或者影响某一成员国中央银行履行其职责。《中国人民银行法》也有类似的独立性宣言，该法第7条规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。这个独立性宣言与上述其他国家中央银行法的独立性宣言的不同点是明确了我国中央银行在国务院领导下独立行使职责。《中国人民银行法》第5条对国务院领导和中央银行独立行使职责之间的关系作了规定，中国人民银行就

5、年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。这就意味着中国人民银行在履行其核心职责(制定和实施货币政策)方面不独立于国务院，它必须接受国务院的领导。由此，我们很难说我国中央银行是独立于政府的，至少从立法上看，在货币政策等重大事项方面它是从属于中央政府，尽管中央银行法第7条明文规定了它不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。必须要指出的是，在立法上规定了中央银行独立性宣言或类似的独立性宣言，并不意味着中央银行就能独立于政府；同样，中央银行法没有规定中央银

6、行独立性宣言也不意味着中央银行就不独立于政府，英格兰银行法和美国联邦储备法均没有中央银行独立性宣言。关键在于要看中央银行法是如何规定中央银行独立履行具体职责的各种保障措施。二、中央银行独立性的组织保障②判断一部中央银行法是否赋予了中央银行的独立性，一个重要指标是中央银行法是否为中央银行独立性提供了组织上的保障。组织保障是指中央银行法在中央银行的成员构成、机构设置及其与政府之间的关系为中央银行的独立性提供了保障。(一)成员任命中央银行的成员任命应该是多元化的。③任命多元化包括成员来源的多元化和任命程序的多元化。成员来源多元化是指中央银行的主要领导成员应反映不同的社会利益群体的利益，如来自

7、不同的行业、不同的地区、不同的教育背景等。我国中央银行法没有涉及中央银行高级官员来源多元化问题，但1997年国务院发布的《中国人民银行货币政策委员会条例》规定的货币政策委员会成员的构成或多或少地考虑了成员来源多元化的问题。该条例规定，货币政策委员会由人民银行行长、副行长、国家计划委员会(现为国家发展和改革委员会)副主任、财政部副部长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席、国有独资商业银行行长二人、金融专家一人组成。由于货币政策委员会组