民资进入与市政公用行业效率提升的关系研究——以城市供水行业为例

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1、万方数据第一章引言1．1研究背景与闻题提出城市供水作为市政公用事业，关乎城市建设与公共利益，对国家经济、人民生活与社会稳定具有重要影响。行业的特殊性与敏感性，使得传统上，城市供水行业一直作为公益性事业由政府进行集中管理，政府负责基础设施的投资和建设，由国有单位垄断经营。然而，经历了近30年的城市供水需求的高速增长，传统的供水管理运营体制对我国供水行业发展的束缚日益凸显：投融资渠道单一，政府财政不堪重负；缺乏内部激励，企业效率低下；监督缺失，导致服务质量难以保证。其中，尤以行业效率低下为首要顽疾。为拓宽投融资渠道，提

2、高供水运营效率，我国于20世纪90年代初开启了供水市场化改革，引导民资进入供水市场成为改革的重要方向。供水生产端与管网先后向外商及民问资本开放。2005年颁布以鼓励和引导民资为核心的“国36条”，一定程度上推动了民资进入供水等市政公用行业。2010年“新36条”的出台则进一步明确了中央政府关于鼓励和引导民间资本进入市政公用事业等领域的立场。在此基础上，国家七部委又于2012年密集出台了一系列鼓励引进民资的细化政策。在上述一系列政策的推动下，在以供水为典型的市政公用行业掀起了一股“民资”热。截止2009年，全国超过5

3、2％地级城市的供水市场有民资或外资进入1。伴随民资进入城市供水行业，对于地方政府而言，确实在一定阶段内缓解了基础设旋扩建带来的投融资压力，但是否促进了行业效率的提升却存有较大的争议。尽管国内学者在理论研究中大多支持民资进入供水等市政公用行业以提升行业效率，但对于两者的作用机理与深层次关系始终缺乏足够的讨论。大多仅聚焦在传统供给模式中国有资本的低效以及民资本身具有的活力。上述基础研究的缺失，一定程度上导致实践层面出现分化：部分地区单纯以项目融资为目的引入民资，甩包袱似的出让国有供水资产。地方政府在获取短期利益的同时亦

4、对日后长期运营监管埋下了隐患；另有地区在经历了短暂的市场开放后，进行供水资产运营权的回购，将以不同形式外包的供水经营权重新收归地方政府麾下，发生国资垄断经营的复辟。可见，以提升效率为目标的市政公用行业引入民资活动在表面上如火如荼推进的同时，实则存在着空有目标但路径模糊的问题，给相关行业的市场化改革蒙上了阴影背后，实质是对当前引入民资与提升供水等市政公用行业1数据来源：根据2009年《中国工业企业数据库》相关数据整理所得。1万方数据第一章引言效率间关系缺乏系统的思考。尤其对以下两个重要的问题缺乏系统的研究：其一，民资

5、本身是否即代表效率，民资进入与行业效率提升之问是否等价；其二，与污水处理等市政公用行业相比，当前民资进入供水行业进展相对缓慢，是否存在具有一定普适意义的制度性障碍，阻碍民资的进入。1．2研究意义对于在供水等市政公用行业中引入民间资本，提升行业效率作为重要目标己渐成共识。然而，在当前的引资实践中，从学术界到地方政府，普遍存在将引入民资与效率提升简单挂钩，认为淘汰传统国有资本，吸纳民资成为运营主体就能解决长久以来的效率问题。不仅对当前行业效率缺少定量的测度与评价，更对不同资本属性的运营主体与行业效率间关系缺乏系统的思考

6、。本文以供水行业为例，通过构建DEA模型测度了全国范围内地区供水市场的效率现状，并以此为基础展开对于民资进入与行业效率提升关系的深入探讨，并迸一步论证指出阻碍行业效率提升的症结以及提升行业效率的方向。研究不仅对当前以效率提升为目标的我国城市供水行业的改革具有鲜明的理论反思及实践指引作用，更对其他类似的市政公用行业的实践具有举一反三的重要作用。万方数据第二章国内外研究进展2．1自然垄断理论综述城市供水等市政公用行业普遍具有不同程度的自然垄断属性，该属性对行业供给方式以及影响效率因素具有直接的影响。因而在具体探讨民资进

7、入对效率的影响前，有必要对自然垄断相关理论的产生及演变进行系统回顾。经济学界对自然垄断的认识大致经历了三个阶段：第一阶段：现象描述一自然条件决定论自然垄断萌芽于19世纪。古典经济学家穆勒(Mill，J．S)率先提出自然垄断的概念。在发现伦敦的部分公共设施采取竞争性经营引发弊端后，穆勒指出：“如果伦敦的煤气、自来水由一家煤气公司和一家自来水公司垄断经营，而不是像当时那样由许多家企业竞争性经营，就会取得巨大的劳动经济性”。此外，在《政治经济学原理》中，穆勒在论述地租时提出“地租是自然垄断的结果”。穆勒仅仅是在土地这一要

8、素层面上认识自然垄断，将其归结为制度或自然要素的稀缺性，其所认识的自然垄断是指由于自然资源的分布特性使得竞争无法展开的情形，尚停留在现象描述阶段。第二阶段：抽象表达一规模经济技术特性如果说穆勒只是对自然垄断现象进行描述和概括，亚当斯(Adams，H．c)1887年在《政府与产业行为的关系》一文中探讨自然垄断时，则尝试把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状