公共工程项目公众参和有效性探究

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1、公共工程项目公众参和有效性探究【摘要】公众参与作为一种民主化的手段对公共工程项目中公共利益的达成、项目成本的控制以及社会冲突的化解具有重要作用。相比西方发达国家，我国在这方面还有很多欠缺之处，如何提高公众参与的有效性是处于经济转轨和社会转型时期中国政府面临的迫切问题之一。借鉴国际公众参与经验，反思我国公众参与存在的问题，通过延长项目决策时间、制定全周期参与框架、运用多元参与技术等措施能够改善公众参与的有效性，化解社会冲突，提高项目成功率。【关键词】公共工程；公众参与；国际实践1、引言公众参与大致可分为非实质性参与（操控和训导）、象征性参与（告知、咨

2、询和展示）、完全参与（合作、授权和公众控制）三个发展阶段。从目前西方发达国家公众参与实践来看，其发展正在经历第三个阶段［1］。我国近二十年的公众参与实践表明，当前公众参与的广度、深度和效度已经明显滞后于社会的发展，正式参与机制的形式化无法真正实现公众诉求，就公共工程建设领域，随着公民主体意识与参与公共事务意愿不断增强，政府正面临公众非正式参与带来的巨大压力。因此，积极借鉴国际经验，转变传统观念，创新公众参与技术、工具和方法以提高公众参与的有效性是中国政府公共项目治理的当务之急。2、国际公众参与实践近年来，公众参与作为一种解决社会问题、推动社会民主化

3、进程的有效手段被广泛运用于世界各个国家的公共工程项目规划和建设过程中，并在公共利益的达成、项目成本的控制以及和谐社会的建设方面发挥了重要的作用。但由于各个国家所处的经济和社会发展阶段不同，使得公众参与机制在各个国家运用的程度存在较大差异。相比而言，西方发达国家公众参与制度比较成熟和系统，并且公众参与的程度和有效性也处于世界领先水平。在公众参与制度层面，1999年美国能源部(DOE)出版《公众参与规划指南》(PublicparticipationPlanningGuide)[2],政府积极主动的鼓励公众参与，该指南清晰阐述了公众如何参与项目规划，并允

4、诺受影响公民通过合理的意见表达可以影响决策者的决策制定；2002年英国审计署出版《连接用户与公民》(ConnectingwithUsersandCitizens)[3],该文件明确指出政府主管部门在项目信息收集、主要影响因素分析、方案设计的各个阶段都应该确保公众参与的有效进行；2009年加拿大司法部门出版《公众参与指导方针》(GuidelinesforPublicparticipation)[4],书中就公众参与的行为准则作了详细说明，同时还指出：参与者与决策制定者之间的相互信任和尊重是公众参与的核心所在。另外，世界银行、欧盟、经合组织(OECD)

5、以及联合国这些国际重要组织也将参与机制看作一种提高治理能力的重要方法。在公众参与形式方面，英国和法国在城乡规划领域施行诸如开放性区域论坛、城市化公共论坛、城市规划咨询委员会、市特别委员会、市镇协商委员会等非制度性参与方式，相关参与的制度基础全面稳固，参与范围广泛且效果良好；德国在城市建设中除了采用正式的法定参与形式外，还推行诸如论坛、倡议行动、治理委员会、律师规划会、调解、工作小组碰头会、规划小组等非正式参与形式；除此之外，公民调查、公开辩论、公民议会、公民评审团、公投、民意测验、焦点小组等参与形式被欧洲国家普遍采用。另一方面，从国际公众参与框架或

6、模式来看，主要有三个比较具有代表性的框架。第一，Hamptonl977[5]年提出的参与框架。它主要包括三个层次：分享信息(dispersinginformation)、收集信息(gatheringinformation)、规划当局与公众的互动(interactionbetweenplanningauthorityandpublic)o在这种框架下，信息分享、信息收集以及互动技术的运用决定了公众参与的不同程度。换言之，假设规划当局向社会分享的信息越多，参与者收集的信息就越充分，那么，政策制定者与公众之间的互动就越有效；第二，Creighton200

7、5[6]年指出，公众参与应该成为决策制定过程中的有机组成部分，应该以系统的方式进行思考，针对不同的项目情境制定不同的参与框架。他的框架也包括三个层面：决策分析(decisionanalysis)、过程设计(processplanning).实施计戈U(implementationplanning)o通过决策分析，政府和项目发起人能够更好的识别和确定恰当的参与者、项目约束条件以及公众参与程度，而参与流程的设计有助于选择更为合适的参与技术以提高参与有效性。从今天看来，Hampton的框架忽视了项目建设的效率性或紧迫性与公众参与成本之间的关系，而Crei

8、ghton的框架旨在达成共识，更加注重多元利益下的动态平衡，对于公众参与实践具有参考价值。第三，香港土木工程拓展署(CED