从菲律宾人质事件透视政府公共危机管理

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1、从菲律宾人质事件透视政府公共危机管理张萌（西北大学公共管理学院陕西西安710069）【摘要】从菲律宾人质事件处理过程的重大失误中，可以透视出政府公共危机管理中存在的许多问题，也给我们以汲取教训的启示。要加强和完善法律制度；健全公共危机应急决策机制；加强综合协调机构的运作能力；完善社会预警体系；要建立公共危机善后管理与评估机制，以圆满处理危机善后工作。【关键词】菲律宾；人质事件；政府；公共危机管理；措施42010年8月，菲律宾前警察在马尼拉市中心基里诺大看台附近劫持了一辆装载有25名乘客的旅游车，其中包括22名香港乘客。中国政府对此事件给予高度重视，即刻要求菲方在确保人质

2、安全的前提下，全力开展营救行动。然而，菲警方在实施突击解救行动的过程中，致使香港游客中8人死亡，6人受伤。“8·23人质事件”中菲警方处理危机的方式,反映出地方政府及警方在解救人质过程中关键环节中出现的多处重大失误，一方面显示出其警察部队在解决人质危机中的无能，另一方面透视出政府公共危机管理能力存在的多重问题。分析事件原因，其中马尼拉市政府的多处失误具体体现在：第一，未能起用危机管理委员会及其下属情报搜集、媒体管理等委员会；第二，未能正确理解劫持者的要求；第三，监察局信件的出现以及谈判的中断；第四，谈判及营救队伍关键时刻的不作为和不恰当反应；第五，马尼拉市市长命令逮捕劫

3、持者弟弟；第六，关键时刻马尼拉市市长及马尼拉警察局长离开人质现场；第七，警方组织混乱、笨拙的进攻；第八，首次进攻后没有后续攻击计划。对这些重大失误极其反映出的政府公共危机管理问题需要认真加以研究，以便制定相应的对策，避免重蹈覆辙。一、政府公共危机管理存在的问题公共危机管理是指对公共危机的减缓、预警、化解和恢复等全过程的应对和安排。从“8·23人质事件”中可以看出，政府公共危机管理中存在着许多问题。首先，政府不能准确界定危机的性质、类型和程度，不能从全局的角度及时采取有效手段，站在广大人民群众的立场上去处理问题。从菲律宾政府具体的表现来看，其一，营救策略不适当，包括营救行

4、动耗时过长，堪称“世界上用时最长的营救突击”。其二，营救工具不适当，包括警方行动时没有配备砸窗工具、拖拽车门的工具和进入车内的梯子等。其三，营救方式不适当，包括营救过程中未抓住时机使用狙击手，未兵分多路占据有利地形。其四，突击营救时机不适当，包括警方误信司机的片面之词，冒进强攻。4其次，政府在危机处理中未能发挥主导作用。菲律宾政府采取的措施直接激怒了劫匪，没有达到缓和人质处境的目的。一是菲律宾政府极不明智地拒绝了劫匪要求复职的要求。二是菲律宾政府当着劫匪的面，逮捕了与劫匪沟通的弟弟。由此可见，菲律宾政府采取的以上诸多不适当措施，不但没有达到缓和人质处境的目的，反而使人质

5、处于万劫不复之地。菲律宾政府没有采纳国际上应对劫持人质事件的一般性处理方案，其在处理这起事件的表现上失去了一个国家应有的水准，构成该国在国际法上的国家不法行为。最后，媒体报道缺乏准确性和实时性，舆论监督方面力度不够，传播的公众信任有待提高。相关媒体报道中谈及的诸多失误，是菲律宾政府错失营救人质良机，造成惨案发生的直接原因。二、完善政府公共危机管理的具体措施针对菲律宾人质事件，反思政府公共危机管理存在的问题，我们应当进一步完善和改进政府公共危机管理，可以从以下几个方面做出努力：1、加强和完善法律制度为有效应对各种危机事件，世界各国首先开展的工作就是制定相关法律，统一规定政

6、府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。如若没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，将会使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。2、健全公共危机应急决策机制危机决策是指人们在面对特定危机的形势下，为了解决危机，消除危机带来的各种负面影响而制定并选择行动方案的过程。它是对危机快速反应的核心环节，也是政府应变能力的重要体现。由于危机状态的特殊性，要求危机决策的程序在不损害决策合理性的前提下适当简化。危机具有突发性和紧急性的特征，危机事态

7、的恶化会对组织带来很难预料的严重后果，时间因素非常关键。此时，决策者的首要目标是以尽快的时间遏制危机事态的蔓延，把危机控制在一定的范围内，这就要求危机决策者必须快速、高效、随机决断。此外，危机决策存在有限性，主要表现在：所需信息和人力资源的有限。一方面，由于危机事态发展本身的随机性和不确定性，很多危机信息是随着危机事态的发展而演变的，致使决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息；另一方面，有些地方政府存在缓报、瞒报、漏报的事实，人为造成决策中枢机构信息掌握的滞后和不充分。从人力资源的有限性来看，特别是技术性很强的危机发生