论“公共行政”确切含义

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1、《中国行政管理》2009年第8期　　论“公共行政”的确切含义张康之　　张 桐（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）[摘 要]大致是在上个世纪的90年代中后期，“公共行政”一词在中国开始流行起来，并逐渐取代了中国行政学恢复和重建时期所使用的“行政管理”一词。但是，在使用“公共行政”一词时，却存在着很大的混乱。人们甚至造出了所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政，这是一种把公共行政泛化的做法，是与历史事实不相符合的。其实，公共行政是历史发展的产物，是在19世纪末才出现的一种行政管理模式。公共行政作为一个相对独立的研究领域，是在威尔逊所确

2、立的政治—行政二分原则的基础上展开的，官僚制组织理论、科学管理理论则使其更加丰富，其后，怀特等人对公共行政进行了系统化研究，从而使其成为一门相对完整的学科。[关键词]行政管理；公共行政；公共行政学[作者简介]张康之，1957年生，男，汉族，江苏铜山县人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化。张桐，1989年生，男，汉族，宁夏固原市人，中国人民大学公共管理学院学生。主要研究方向：行政学理论。　在我国，谈及那些与政府相关的活动和事情时，“公共行政”一词已经得到了广泛的应用，无论是在学术探讨、理论研究还是实践描述中，这

3、个概念都会被人们用来表达与政府相关的活动。但是，究竟“公共行政”一词的准确含义是什么，学者们很少深究，在一些出版物中，我们甚至可以看到“奴隶社会的公共行政”、“封建社会的公共行政”等表达式。这就向我们提出了一个问题，公共行政是不是一种人类社会亘古就有的治理模式呢？对这个问题的回答，显然关系到对公共行政的性质和形式的基本认识，而这种认识在一定程度上决定了行政改革即公共行政重建的方向。一、澄清公共行政的概念上个世纪80年代初期，我国在恢复和重建行政学这个学科的时候，很少有人使用“公共行政”这个词，当时习惯使用的是“行政管理”一词，只是在需要把这个词翻

4、译成英文的时候，我们才把行政管理翻译成publicadministration。直到90年代后期，中国学者才开始逐渐地习惯了“公共行政”这个词。为什么会出现这种情况，从理论上推测，在80年代，我国的学术语境中所包含的是用阶级分析的立场、观点和方法去认识问题和解决问题，而“公共行政”这个表达式中的定语即“公共”一词恰恰模糊了阶级性，所以，当时的学者凭着对学术语境的敏感性，是不愿意使用“公共行政”一词的，即使是在移译外文著作时，也不愿意把publicadministration直译为“公共行政”，而是转译成“行政管理”。这一点，在我们阅读80年代翻译

5、过来的一些西方文献时是不难发现的。90年代后期，随着学术语境的转变，出于与西方学术交流和对话的需要，也随着文献移译的增长和学成归国的学者数量的增加，“公共行政”一词开始被更多的学者使用。但是，在这同时，也出现了概念混乱的问题。当“公共行政”一词成了流行语之后，学者们在使用“公共行政”、“行政管理”、“公共行政管理”等概念的时候，表现出了极大的随意性，甚至根本不去考虑研究对象的性质，从而出现了上述所谓“奴隶社会的公共行政”、“封建社会的公共行政”等表达式。如果说公共行政是存在于人类社会一切历史阶段的行政模式的话，那么前近代社会甚至近代社会的将近两个

6、世纪的政府服务于阶级统治的性质就被抹杀了，而且我们今天的行政改革在何种意义上去建构政府的公共性内容也就失去了理论支持，特别是政府的公共服务能否被理解成像奴隶社会和封建社会的那种特权状态，也就不得而知了。正是由于这个原因，我们提出了“统治行政”、“管理行政”和“服务行政”的划分，目的是要让人们去把握行政的历史性特征。在我们看来，统治行政是在政治与行政尚未实现分化条件下的行政管理活动，它直接服务于阶级统治和统治利益的实现，是统治阶级的行政。管理行政是建立在政治与行政分化的基础上的，它的政治功能被隐含在对社会的管理活动之中，它在工具理性的原则下开展活动

7、，实现了职业化和非人格化。它所追求的是形式合理性，技术专家是行政活动的主体，通过科学化和技术化的改进去实现效率目标，至于行政的政治内容和伦理价值，都是在行政过程开始之前就已经被确立了的，属于行政过程之外的东西，并不是行政活动所要关注的事情。在学术界，也把管理行政的这种状况称作为“价值中立”，意思是说它独立于或凌驾于一切党派、利益集团以及公众之上，不受政治纷争的干扰。正是这种所谓的“价值中立”决定了行政的公共性。应当看到，“公共性”是一个指称行政的实质性内容的概念，但是，以管理行政的形式出现的行政在公共性的意义上，只是一种形式化的公共性，而不是实质

8、意义上的公共性。所以，对于统治行政而言，是无所谓公共性的问题的，只是在管理行政出现了之后，才有所谓公共性的问题，而管理行政的公共性又是一