论基层政府改革中的“乡镇直选”

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1、论基层政府改革中的“乡镇直选”摘要：在实现村委直选取得一定的成果之后，民主建设者们则将目光又投向了我国最低的、基层的正式行政管理人员的选举。我国很多地方的乡镇直选试点也是在结合各地方的具体情况上引入这一选举方式。对“乡镇直选”这一民主体现方式做了适应性分析，即在我国推广这一创新性制度的条件分析。　　关键词：乡镇直选;基层民主;政府改革　　　　1“乡镇直选”的相关背景　　在对“乡镇直选”做详细的分析之前，我们可以先来看看各地对于“乡镇直选”这一基层民主实现方式的试点情况，以及各地在结合自身的情况下所做的创新性的制度保障。　　1998年5月12日和9月17日，中共遂宁市中

2、区委先后做出了在保石镇、东禅镇、莲花乡、横山镇进行党委书记和乡镇长公开推选的决定，并成功地完成了“公推公选”工作。作为在全国首创了公开推选乡镇党委书记和乡镇长候选人制度的四川遂宁市的乡镇直选。　　随后，各地方政府开始对这一选举制度作适应性的应用。1998年12月，步云乡采取村民直接投票的方式，选出了乡长，被称为“中国大陆直选第一乡”；1999年1月至4月，深圳市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排大鹏镇进行了“两推一选”式镇长选举；江苏省在2005年宿迁市泗洪县等地较大范围试点的基础上，在2006年上半年的全省乡镇党委换届选举中大面积推行“公推直选”，全省

3、893个乡镇中的70％乡镇通过“公推”产生党委书记；云南红河州在总结2004年泸西县10个乡镇“公推直选”乡镇党委班子经验的基础上，于2006年初在全州２市10县（除泸西县）126个乡镇全面推广“公推直选”。　　在总结试点地方的直选经验和结合自身情况的基础上，其它省市如重庆、贵州、河南、湖南等也依次进行了“公推直选”方面的试点。　　2“乡镇直选”典型案例的创新分析述评　　这些例子无论是在选举的方式上，或是选举的程序和制度规定上，都有开创先河之举，比较能够反映我国现阶段“乡镇直选”的典型特征，并且都各自具备创新之处。总结起来，主要有以下几个方面：　　（1）直选制度的推行

4、改变了原有乡镇政府的治理模式。　　步云乡作为我国第一个直选较为成功的例子来说，它不仅开创了乡镇长直选的先河，同时也推动了乡镇政府治理模式的转变，是一种民众与政府双向互动的回应型制度创新。如步云乡的乡政府在直选之后，精简了政府组织机构的人员，同时，政府机构的职责取向上也发生了重大的转移，将中心转移到乡镇长在竞选时所承诺的施政纲领上，实现政府对全体民众许下的诺言上。　　（2）多元化的选举方式扩大了基层政府的民意基础。　　乡镇直选的目的是将这种民主化程度直接推广到基层民众。主要的方式有以下几种：　　①以四川省保石镇为代表的“公推公选”，其基本程序大致分为三个阶段：第一步是参

5、选者公开报名和资格审查；第二是在一定范围内通过考评、演讲答辩等形式筛选候选人；最后再举行乡镇人代会或党员（代表）大会选举乡镇负责人。其创新之处主要是在候选人提名过程中维护了党关干部的体制，扩大了群众参与，增加了民意基础。　　②以山西临猗县和深圳大鹏镇为代表的“两票选任制”和“三轮两票制”等。“两票制”选举方式的最大特点就是在候选人选择的过程，民众的意见起到了非常重要的作用。“三轮两票制”借鉴了“两票制”的一些做法。由于“三轮两票制”的前后有三次投票过程，故称之为“三轮两票制”。　　③以四川、江苏、云南等地为代表的“公推直选”，在“公推直选”中，“直选”实际上包含了两层意思

6、：一是指由全体党员直接选举；二是指直接选举乡镇党委书记、副书记，而不是通过党委委员选举或者上级组织指定。这是一种具有直选色彩的竞争性选举方式。　　④“直选”，目前的典型代表就是四川省的步云乡。乡镇长的产生直接根据相关的规定条件来确定和选举，这种选举方式是民意的直接体现。但是，目前对于此种方法的使用还存在很多关于合法性问题的争论。但作为一种制度上的创新，它在程序和手段上的做法使其还是符合宪法和相关法律的精神的。　　（3）乡镇直选的推行改善了党的管理体制。　　乡镇直选改变了过去那种有上级领导了任命方式，这样的制度创新在一定程度上会改善原有的管理体制。首先，乡镇直选在一定程度

7、上改善了党群关系和干群关系；其次，党领导可以在乡镇长直选的过程中，宣传党的方针与政策，减少成本；再者，乡镇直选也是激发基层民众政治参与热情的很好机会，使得政府的政治回应性程度提高，便于政府组织更好的实施管理。3“乡镇直选”推广的适应性分析　　综观上述各地较为成功的试点案例，我们可以看出，要想在更大程度上推广乡镇直选，我们需要做很多诸如制度，程序以及成本上的准备工作；同时，一些根本性的问题，如乡镇直选的合法性还有待解决。总的来说，主要有以下几个方面：　　（1）合理的选举规则设置以规避违法风险。　　“