论乡镇政府的社会治理能力：现状、改革及启示

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1、论乡镇政府的社会治理能力：现状、改革及启示[摘要]乡镇政府社会治理能力是指基层政府进行社会管理的有效性。当下我国基层政府的社会治理能力有明显的弱化趋势，现状是乡镇政府公共财政能力较弱；乡镇政府权力虚置，存在授权不足与越权并存；乡镇政府提供公共物品的方式单一，社会治理的有效性不足。通过浙江进行的“强镇扩权”改革我们看到了提升乡镇政府社会治理能力的可选路径。同时也必须深化公共财政制度改革；必须加大公共服务均等化改革，消除城乡不平等的体制性因素；必须建立完善相应的监督体系；必须大力培育社会自治力量，发展非政府组织性质的

2、农村经济合作组织。　　[关键词]乡镇政府；社会治理能力；强镇扩权　　　　一、问题的引出与概念的界定　　　　20世纪七八十年代以来，在经济全球化背景下，西方国家由政府公共财政支出膨胀而引发了经济危机和社会危机，为解决和处理对这些危机，理论界掀起了治理研究的热潮。目前我国正处于体制转轨和社会转型时期，在这个时期出现了很多社会问题，集中体现在城乡之间的差距持续扩大、农村社会稳定形势堪忧、农民上访事件不断，甚至形成了农民与基层政府之间的对立。这些社会问题使得政府特别是乡镇政府社会管理的难度加大，它所面对社会治理困境不容忽

3、视。本文拟从前人研究的基础出发，全面分析我国乡镇政府社会治理能力的现状、问题和改革实践及启示，并进一步提出深化乡镇政府社会治理能力改革的建议。　　一般说，社会治理能力是指政府进行社会管理的有效性。具体来说，它是指公众对涉及社会管理的公共物品的需求与政府提供这些公共物品水平之间的持续平衡过程。社会治理也存在广义和狭义之分。广义的社会治理泛指所有与乡镇政治、行政、经济、社会变迁有关的管理体制和变革模式，包括政治上的村民自治或乡镇自治；行政上的乡镇管理机构、体制和方式；经济上的家庭联产承包、乡镇企业和城镇化建设；以及国

4、家与社会(具体就是乡镇政府与农民和农民自治组织)的关系等。狭义的社会治理是指乡镇政府在社会管理中遇到的一系列问题以及体制、机制、方式等各方面的改革与综合，其中关键的问题是乡镇政府能够有效发挥其治理能力。这是因为：首先，这是由我国农村社会管理的范畴决定的。虽然关于农村社会管理的范畴还处在争论之中，但至少包括上述列举的各种社会问题。这些社会问题都可以纳入公共物品的范畴，而政府对公共物品的供给是否满足社会需求就涉及到政府能力的问题，因为能力建设是政府提供高质量公共产品和服务的基础。其次，这是由我国“三农”问题突出的乡村

5、经济和社会发展的现状决定的。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”　　笔者更倾向于在狭义上运用社会治理的概念。因此，从内涵来看，乡镇政府的社会治理能力可以转化为乡镇提供的涉及社会管理等公共物品的能力，而供给的过程即是其能力作用的过程，包括获取要提供的公共物品资源的能力、决定提供何种公共物品和如何分配这些公共物品的整合和配置能力。在这个过程中，当然涉及到乡镇政府职能划分、行政权力运用等

6、问题。　　　　二、我国乡镇政府社会治理能力的现状　　　　(一)乡镇政府公共财政能力较弱　　影响乡镇政府治理能力的首要因素是政府的财政能力，分税制改革后，乡镇政府公共财政能力偏弱已经是一个明显的事实。目前我国乡镇政府财权的配置主要源于1994年后实行的分税制财政管理体制。该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权，同时地方各级政府比照这种方式，形成了地方政府之间包括与基层乡镇政府财政职权的基本配置。中央拥有财政税收的最大权力，而乡镇政府财权空间则被逐级压缩，财权逐层上移。特别是农村税费改革后，使这种状况更加明显。

7、乡镇政府的巨额债务即是一典型的例证，据保守估计，我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元，并且每年以200亿元的速度递增。乡镇政府财政能力不足，制约了其资源获取能力，而资源获取能力的强弱影响了乡镇政府公共物品的供给，直接表现在农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给。　　(二)乡镇政府权力虚置，存在授权不足与越权并存　　政府能力与行政权力之间存在一定联系，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”可见，政府能力的强弱与行政权

8、的大小有关。虽然宪法赋予了乡镇政府方方面面的权力，包括领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生和计划生育等工作，但实际上这些权力因没有实际的机构载体而被虚置。乡镇政府在形式上设有包括农经站、农机站、水利站、林业站、畜牧站、文化站等名目繁多的机构，然而这些“七站八所”并不为乡镇政府管理，形成对乡镇政府实际上的授权不足。另一方面，在“垂直型体制”