部分农村养老及养老服务机构情况的调查报告

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　　部分农村养老及养老服务机构情况的调查报告为了解山东农村养老及养老服务机构现状，5月份，山东总队在XX市、XX县、XX市和XX县四个县（市），通过与有关部门座谈和深入农村敬老院、农村老年公寓以及互助养老院等机构实地查看等方式开展了调查。调查结果显示：目前农村人口老龄化步伐加快，农村家庭规模缩小及青壮年外出打工弱化了家庭养老功能，农村养老及养老服务机构建设中存在的问题需引起关注，影响农村养老服务体系建设的因素亟需化解。一、山东农村老龄化程度高于全国平均水平，养老服务需求大按照第六次人口普查的数据计算，山东省是全国老年人口最多的地区，被调查的4个县（市）农村老龄化程度均高于全国平均水平，经济社会发展快的XX市老龄化程度明显偏高。 目前，农村的老龄化呈现出老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数剧增。按照人口老龄化程度划分标准，XX市2010年进入中度老龄化社会。以现有人口数量为基数，预计到2015年，老龄化程度为23.31%，2020年为27.03%，2025年为31.33%，进入重度老龄化社会，大约比全国提前25年进入重度老龄化社会。从目前实有床位数看，按照每千位60岁老人35张床位计算，到“十二五”末均有不同程度的缺口。二、山东农村养老及养老机构模式从调研的四个县（市）情况看，目前农村养老处于以传统的居家养老为主，机构养老为辅的阶段。在机构养老中，大体可分为农村福利养老、村级互助养老、老年公寓付费养老等三种形式。在养老机构中，公办养老机构占八成多，民办养老机构不足二成，经济发达地区民办养老机构明显高于欠发达地区，表明民办养老机构的建设与当地经济发展水平密切相关，随着经济社会水平的不断发展，民办养老机构将逐步增加。（一）传统的居家养老。传统的居家养老是当前农村养老的主要方式。尽管国家及地方每月给予60岁以上老人60元-75元不等的养老金，但农村受经济条件的制约和“养儿防老”陈旧观念的影响，绝大部分选择“居家养老”。据调查，“居家养老”的农村老人占农村老年人口的98.4%。农村“居家养老” 主要有三种情况：一是独自居住，二是轮流养老，三是分摊养老。凡此种种情况，这样的老年人生活并不美满，存在的问题令人担忧：一是独自居住，生活寂寞，随着年龄的逐渐加大，身体状况越来越差，突发的风险也越来越大；二是在轮流养老上，存在身体好时儿女们高兴，患病时矛盾增加的现象；三是在分摊养老上，存在着催要养老费的现象。传统“居家养老”给老人造成一定的精神压力和生活压力。（二）农村敬老院养老。敬老院供养的一般都是“五保”老人，部分敬老院承担伤残、“三无”人员供养和社会救助工作。从调查的情况看，各县（市）平均每个乡镇都有敬老院。目前农村“五保”老人全部由政府供养，按照愿进全进的原则，分为集中供养和分散供养。敬老院基本实现了路、水、电、暖、讯“五通”，同时具备生活设施、娱乐设施、健身设施、医疗诊所等配套设施和服务人员。大部分敬老院的房间配有全天候服务呼叫系统，院内有监控系统，随时关注老人起居和活动，居住的老人均表示满意。 由于各地经济发展水平不一管理方式也不同。XX县乡镇敬老院的管理人员由乡镇政府工作人员兼任院长，聘用部分服务人员。按照每位老人每年3000元的标准由财政部门发放保证吃穿住用等生活费用；老人就医，除新农合报销外，剩余款项全部由财政承担；按照每位老人每年500元的标准发放管理费，用于日常办公等开支；采取企业援助的方式保证每个敬老院的冬季取暖用煤。XX市推行了民办公助、公办民营的管理模式，使五保对象享受经济和社会发展成果。从2011年开始，连续3年提高农村五保供养标准，目前执行的标准为集中供养每人每年5000元，所有五保供养资金均按时拨付到位，确保敬老院的正常运行和五保老人的生活。XX县乡镇敬老院建设、改扩建资金由省、市、县、乡四级共同负担，省财政转移支付中包含五保供养资金。敬老院日常所需水电暖、维护等经费由乡镇承担。目前农村敬老院只供养符合条件的老人，不对社会老人开放，对希望进入养老机构但不符合入住条件的老人只能望“院”兴叹。（三）公寓式养老。目前老年公寓主要是民办公助或公助民营模式，是依托敬老院而拓展的养老服务，主要针对本人或子女具有一定经济收入的老人提供养老服务。建设标准高，配套设施多，投入大。收费标准按照当地经济发展水平、居住设施及入住老人身体健康状况确定，如嘉祥萌山老年公寓，入住的主要是能自理的老人，根据房间面积大小，每月收取400元、600元和800元费用，水电费自理；荣成盛泉老年公寓，房间标准统一，按照老人的身体健康状况分为自理、半失能和失能，对自理的老人每月每床收费700-1000元，失能老人每月每床收费2600-2800元。 受投入大、风险高、效益低等因素影响，企业和社会资金投资养老机构的积极性较低，加之在享受相关优惠政策上还常常会出现难以得到落实的问题以及物价水平、工人工资不断上涨等因素的影响，造成养老机构赢利微薄，投资回收期较长，导致一些有实力的企业集团和个人不愿意投资养老行业。同时，受经济条件和传统观念影响，入住公寓式养老的老人只是少数有经济承受能力的家庭。对于大部分低收入家庭中的老人来说，进入老年公寓养老是可望而不可及的事情。（四）村级互助养老院养老。村级互助养老模式是指“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的一种养老模式。这种养老模式符合传统养老习俗，既给老年人提供了集中居住、互相照顾、快乐生活的自由空间,又为子女赡养老人提供了平台；解决了老年人独居孤独带来的问题,也为子女外出务工、发家致富解决了后顾之忧，满足了老年人就近、便利的养老需求。村级互助养老模式在经济不甚发达的农村悄然兴起，其最大的特点是,政府扶得起、村里办得起、农民用得上，具有“离家不离村,离亲不离情。养老在乡村,享乐家门口”的特色。XX县计划到“十二五”末在农村建设30所互助养老院，每个养老院不少于30张床位，以缓解日益迫切的农村养老形势。 三、山东农村养老机构的现状山东各级政府高度重视农村养老工作，社会养老服务体系建设不断发展，老年人的精神文化生活日益丰富，但养老服务机构建设水平较低、各项优惠政策落实难、资金投入大、政府补贴水平低的现状需引起关注。（一）养老服务机构建设水平较低。主要表现：一是规模偏小。如XX市的35所养老机构中，有14家床位数在100张以下，其余21家床位数介于100—200张之间，缺少规模大、规格高、综合服务功能强的大型社会养老服务中心。二是功能单一。敬老院主要承担集中供养“五保”对象和小部分社会代养人员的吃住问题。社会办养老机构和老年公寓主要面向社会，承担老年人代养业务，也仅仅是提供基本的吃住等低端服务。三是养老机构入住率差异较大。如XX市的35所养老机构中，有8所入住率在85%以上，21所入住率介入50%— 80%之间，6所入住率低于40%，在一定程度上存在着床位利用率不高的问题。四是服务队伍专业化程度不高。从调研情况看，除了少数敬老院有为数不多的经过专业训练的养老护理员以外，绝大部分养老机构缺乏专业养老护理员，养老服务大多停留在基本生活照料上，专业服务水平低，服务方式单一。五是从业人员待遇低，队伍不稳定。服务人员以40-50岁的妇女为主，没有受过专业培训，工资待遇低。如XX县敬老院服务人员工资每月800元左右；荣成盛泉老年公寓，通过减员增工作量的方式提高人员工资，月薪在1800-2100元左右，也仅仅达到当地最低工资标准。由此带来护理人员流动性大，服务保障压力剧增等问题。（二）养老服务机构建设的各项优惠政策落实难。早在2000年，国务院办公厅就转发了《关于加快实现社会福利化的意见》，要求对社会福利机构在用地等方面给予优惠政策；2005年民政部下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，在规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构。之后，各级政府也相继出台了不少好政策，鼓励企业、民间组织和个人创办社会养老服务机构。但从实施情况看，国家规定的鼓励性优惠政策涉及20多个部门，由于缺乏具体的政策措施，没有形成有效的工作协调推进机制，在实际执行中难以落实。特别是土地资源紧缺，成为制约养老机构建设的瓶颈，影响了企业、民间组织和个人创办社会养老服务机构的积极性。 （三）养老机构建设资金投入大，政府投入不到位。据了解，山东财政最新的补助标准是新建养老机构每个床位一次性补贴4500-6500元，如果建成一个拥有100个床位的敬老院，按照补贴5500元计算，国家可以补助55万元，但是按照建设标准：每个入院老人享有的建筑面积为42平方米计算，一个老人所占面积的建设成本就达到8万元，建成一个100个床位的敬老院就要投资800万元。按照这个标准，国家补助仅仅占投资的6.8%，对能否激发企业、民间组织和个人创办社会养老服务机构的热情有待观察。四、加快农村养老服务体系建设的建议加快社会养老服务机构建设，是应对农村老龄化快速发展、促进社会和谐稳定的当务之急。结合这次调研，现就加快养老服务机构建设提出如下建议：（一）强化统筹规划。养老服务业涉及经济、文化、体育、卫生等各个方面，构建有效的农村养老服务体系，要有一整套的制度作保障和有效的运作机制。必须强化政府的公共服务意识，切实把发展农村养老服务业列入政府重点民生行动计划，科学安排，统筹规划。根据农村老龄人口状况，建设不同级别养老机构，解决“三无”老人和其他贫困失能老人的养老问题。在城镇规划、小区建设过程中，政府及各相关部门在土地、规划、立项、资金、政策等方面予以大力支持，要优先考虑养老机构用地问题，不断满足养老机构的建设用地。 （二）创新体制机制。目前，农村养老机构的主体是敬老院和福利中心，对敬老院实行事业单位法人登记改革，是切实解决困扰农村敬老院诸多问题的重要途径。将敬老院登记为全额拨款事业单位，既有利于养老队伍建设，提高专业化水平，又能够有效解决社会各界对养老机构实行资助渠道不畅的问题。对公办养老机构所需经费，要列入财政预算，并建立自然增长机制。对社会组织兴办或者运营的养老机构通过政府购买服务或政府加大投入、运营补贴等多种方式予以支持。各级政府要建立专项扶持基金，制定实施细则及可操作性的方案，扶持农村养老服务机构建设。（三）拓展服务内涵。养老服务事业，将是未来服务业的重要内容，政府必须对养老服务事业起主导作用。要充分发挥公办养老机构的示范引导作用，公办养老机构（福利院、敬老院）要转变思想观念，把过去只为“三无”、五保老人服务，转变到兼顾社会寄养老人，充分发挥现有养老机构资源作用，实现向有需求的老人开放，为养老服务提供示范引路作用。养老机构要能提供生活照料、精神慰籍、心理调适、康复护理、临终关怀、紧急救助等服务，形成多层次、多方式的养老服务内容，满足不同层次老年人的养老服务需求。 （四）建立专业化养老服务队伍。建立社会化与专业化相结合的养老服务队伍，是实现养老服务事业可持续发展的重要保证。要加强农村养老服务专业人员培养，提升养老服务专业化水平。大力开展专业知识和职业技能培训，逐步建立养老护理人员职业资格制度，持证上岗，为老年人提供生活照料、护理和陪护等专业化服务；进一步整合人力资源。扩大养老服务队伍渠道，建立大中专学生实习、见习制度。加强医院和养老机构的合作，实现资源共享。12