从威权管制到社会治理——关于修订《大气污染防治法》的几点思考论文

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1、从威权管制到社会治理——关于修订《大气污染防治法》的几点思考论文09/0415/22/56VNP7CD00011SM9_3．html．）现行大气污染防治法在应对复合型大气污染上存在的首要问题，是缺乏对新情况的考虑。在我国经济发达地区，经济的迅速发展和汽车数量的增加，加剧了城市细微粒子污染，大气细微粒子已成为危害人体健康和环境的最主要空气污染物之一。我国现行空气质量评价体系中，仅有二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物三种指标，这已不能反映目前空气质量的实质。大气污染防治法的修订，应当有应对新型光化学烟雾污染的内容。此外，我国目前的新型复合型大气污染，呈现为地区极端不平衡的复杂态势。在一些经济相对

2、发达的地区，细粒子污染日趋严重，但大部分经济发展相对落后的地区所面临的污染仍然是第一、二期类型的污染。同时，由于大气的流动性，部分区域(典型的如京津冀、珠三角、长三角等地区)的大气污染呈现出趋同的特征。现行的大气污染防治法是以全国的总体情况为基础，按照行政区划管理而制定的，没有对不同区域做出不同的安排，这就造成了不同地区面对不同污染类型采取的却是同一类标准和制度，造成经济相对发达地区在应对新型大气污染时缺乏法律依据，同时各相邻地区的大气污染相互影响，区域之间的环境污染纠纷不断。因此，《大气污染防治法》的修订需要考虑是否可以按区域不同设定不同的大气污染防治要求，或者至少是为分区域管理和区域联

3、防联动提供一定的空间和依据。三、市场激励机制在世界范围内，环境管理是一种公共事务管理的理解应该没有问题，公共管理不能等同于行政管理也是基本共识3。利用市场机制实现大气污染防治，是一个重要的政策和立法选择。从一些发达国家的实践来看，排污总量控制和排污权交易制度在大气污染领域是比较成功的，这是因为大气污染不像水污染那样受水系的控制，是没有边界的，且大型污染源较多，相对而言交易成本较低。美国是较早利用市场机制进行污染控制的国家，也是比较成功的。美国环境管理的一个突出特点，是将污染防治与市场手段结合起来，通过经济激励形成了一系列创新性作法。经济激励主要有正激励与负激励两种，前者是给守法者以经济收益

4、预期，在不降低环境目标的前提下，给予企业更大的守法弹性，其优点在于可以在满足一定环境要求的前提下，节省企业的守法成本。后者给企业设置不守法的经济损失预期，从而降低环境违法行为发生的可能性4。在美国的环保法律法规中，许多激励手段都有所应用，美国早在上世纪70年代就开始实施了以气泡政策（“气泡”政策，即在进行废气排放时，以一个工厂所排放的所有废气为一个气泡，只要在这个气泡内的总污染量不超过法定标准，就不必理会该工厂内各个设备的污染情况如何。该政策赋予了企业一定的自由权，实现了环境效益和经济效益的有机结合。）和折抵政策（“折抵”政策，即对某一地区内所有工厂排放污染物的总量规定一个最高的限额，如果

5、该区域某工厂污染物排放量很小，以致该区域内全部工厂所排放的污染物总和仍然低于上述最高限额，则即使该区域内存在某个排放大气污染物较多的工厂，则仍然允许该工厂继续存在。）等为基础的大气污染排污权交易。“气泡”政策和“折抵”政策反映了排污权交易一个最基本的思路，即在总量控制下，利用各企业减排成本的不同，调整企业的减排任务。美国的排污权交易主要在大型点源之间进行，并集中于二氧化硫等主要污染物，这样可以大大减少交易成本。为保证交易的顺利进行，美国联邦环保署建立了一整套交易系统，包括排放源监测、指标分配许可等，以保证排污交易的公正、公开、规范化和低成本运行。此外，负激励手段也广泛得到应用，主要是经济处

6、罚458，并且处罚的额度相当高，因而所取得的效果十分明显。我国传统上环境调控的行政驱动特征非常浓厚，特别是“十一五”以来，为实现节能减排的目标，国家陆续采取了一系列具有明显行政强制特征的手段，如对二氧化硫削减等方面所采取的各种强制性减排措施。这些措施虽然短期看成效显著，但从长远来看，这种运动式减排措施的实施成本高，且很难持续。近年来随着改革的不断深化，我国环境法律体系也在向更多应用市场机制的方向迈进。在水污染领域，排污权有偿使用和交易的试点已经在一些地区开展，并取得了很好的效果。2008年《水污染防治法》较多地引入了市场手段，相关的立法经验值得《大气污染防治法》修订时借鉴。现行《大气污染防

7、治法》确立了逐渐将浓度控制转变为总量控制的思路，该法第15条明确了排放总量控制和排污许可证制度。但这一制度本身就存在着问题，比如总量控制区划定权限不合适、总量控制实施范围较小、违反规定进行排放的法律责任比较弱等；与此同时，还缺少建立在这一制度下的排污权交易体系的规定。在《大气污染防治法》的修订过程中，有必要借鉴国内外已经取得的经验，设计一套有针对性、高效、系统、低成本的大气污染排污交易体系。考虑到目前国内各地区、各行业情