行政诉讼举证责任辨析

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1、行政诉讼举证责任辨析【摘要】行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题，也是关系公正与效率司法改革价值目标实现的一项重要证据制度。行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度。明确其概念是举证责任规则首先要解决的问题和出发点，但行政诉讼立法并未对举证责任作出界定表述。通说认为，行政诉讼的举证责任是指被告行政机关依法负担对其所作出的具体行政行为的证明责任；被告没有按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果。这一概念并没有全面提示行政诉讼举证责任的内涵，存在片面之嫌：一是举证责任的承担

2、者（主体）仅限于被告，而把原告和第三人排除在外；二是证明对象只限于具体行政行为，而忽视了其他待证事实。这有碍于行政诉讼举证责任理论和实践的发展。本文从举证责任的概念及举证责任的特征、证明对象与举证责任分担的关系、举证责任的分担三个方面对行政诉讼举证责任进行了辨析。关键词：行政诉讼举证责任行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题，也是关系公正与效率司法改革价值目标实现的一项重要证据制度。本文从举证责任的概念及特征、证明对象与举证责任分担的关系、举证责任的分担三个方面对行政诉讼举证责任进行辨

3、析。一、举证责任的概念及特征行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度，明确其概念是举证责任规则首先要解决的问题和出发点①。但行政诉讼立法并未对举证责任作出界定表述。通说认为，行政诉讼的举证责任是指被告行政机关依法负担对其所作出的具体行政行为的证明责任；被告没有按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果。这一概念并没有全面提示行政诉讼举证责任的内涵，存在片面之嫌：一是举证责任的承担者（主体）仅限于被告，而把原告和第三人排除在外；二是证明对象只限于具体行政行为，而忽视了其他待证事实。这有

4、碍于行政诉讼举证责任理论和实践的发展。笔者认为，从举证责任的属性看，行政诉讼举证责任具有如下特点：举证责任的主体是被告、原告和第三人。从举证责任的一般理论上看，举证责任是与当事人的主张相联系的，即“谁主张，谁举证”。行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第24条第2款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审

5、判决不服，有权提出上诉。”第27条也举出了原告承担举证责任的四种情形。由此可见举证责任的主体包括被告、原告和第三人。这与民事诉讼举证责任的主体范围是相同的。所不同的是被诉具体行政行为合法、适当与否的举证责任由被告承担，原告和第三人虽然有权对此提出主张，但不负举证责任。这是由行政诉讼审查对象和内容——具体行政行为的合法性和适当性所决定的，其理论依据在于依法行政原则和具体行政行为具有单方职权行为的特点，但不能由此否认原告和第三人对其他待证事实的举证责任。举证责任的证明对象包括具体行政行为和其他待证事

6、实。行政诉讼的审查对象是被诉具体行政行为，但不能因此认为证明对象只是具体行政行为，其他对具体行政行为会产生影响的能引起行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，也是证明对象。如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限、是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、当事人申请回避的事由等。这些事实能引起起诉人法律上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务，因此应被列入证明对象。认为行政诉讼的证明对象是一方当事人（行政机关）单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与

7、双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。应该指出的是，行政诉讼证明对象与民事诉讼证明对象的区别在于行政诉讼证明对象不但包括被诉具体行政行为所依据的事实，还包括所依据的规范文件。而民事诉讼的证明对象只限于当事人争议的事实，所依据的规范性文件不属证明对象。行政诉讼举证时限，当事人不依法负担举证责任将必然或可能导致败诉的法律后果。《若干解释》第26条第2款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内

8、提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院则应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定，以“主要证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这也是行政诉讼被告和民事诉讼被告举证不能负担的法律后果的不同之处。民事诉讼被告举证不能承担的只是一种败诉的法律后果。因为民事诉讼被告举证不能若是客观原因所致，则可请求人民法院调查收集证据，所以其承担的只是败诉的风险。在行政诉讼中除被告对具体行政行为举证不能外，被告、原告、第