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1、绕不过去的宪法监督绕不过去的宪法监督2012年3月十一届人大五次会议上,一份关于制定《宪法解释程序法》的议案引发关注。议案提交者,全国人大代表、中国社科院学部委员梁慧星认为,有必要建立包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度,通过解释宪法,保障宪法的稳定和发挥宪法的实际功效。 现行(1982年)宪法赋予全国人大常委会解释宪法,监督宪法的实施的职责,但三十年来,并未有过具体的宪法解释。 现行《宪法》颁布后,随着《宪法》的实施,关于宪法实施.L.与宪法监督制度应当如何激活的话题开始兴起,在此后的三十年中从未停息。
2、 早在1982年宪法制定之初,宪法监督制度曾作为宪法设计的重要内容之一,进入到修宪者的视野。参加1982宪法制定的北京大学法学院已故教授肖蔚云在其生前出版的《宪法学》一书中回忆到,许多同志提出要设立一个专门机构如宪法法院、宪法委员会或由法院来保障宪法的实施。 这其中最引人注目的就是讨论是否设立宪法委员会,并有多种方案被设计出来,但这个委员会最终未能设立,留下无数讨论、研究和争议。 设计宪法委员会 实际上,1954宪法第27条有过同样的规定:全国人民代表大会的职权之一是监督宪法的实施。但事实证明,这个条文最终
3、没有发挥任何作用。 在1982宪法制定过程中,就不停有人提出,这部宪法能不能防止文革?长期在彭真身边工作、亦参与1982宪法制定的顾昂然回忆,在宪法草案征求意见过程中有人提出,既然人民代表大会制度好,为什么发生文革? 中国人民大学法学院教授许崇德老先生告诉《中国新闻周刊》,在1980年9月10日宪法修改委员会成立后,陆续接到各地群众就宪法制定提出建议的大量信函,其中就包括保障宪法实施方面的内容。 比如,江西李平建议,在宪法中要有规定保证宪法实施的条款,内蒙古王建彪建议,设立一个宪法监督委员会专门负责监督宪法的实
4、施情况,并有权宣布违宪的政策、法律、法令为无效。 9月17日,宪法修改委员会秘书处(以下简称秘书处)成立并开始工作,许崇德是成员之一。9月22日,秘书处部分成员就宪法结构问题的讨论中,就包括监督宪法的实施。 许崇德参与的是国家机构这一章的起草。我们当时考虑,美国那种最高法院作为宪法监督机关的模式不合适,应设立全国人民代表大会宪法委员会来作为宪法的监督机关,我记得当时参考罗马尼亚的宪法搞了宪法委员会。 许崇德说,秘书处在1981年1月底2月初起草了《宪法草稿》,自2月20日起,又花了9天时间讨论,至2月28日,搞
5、成一个《宪法讨论稿》。与《宪法草稿》相比,这个讨论增写了第五章,共计六个条文,专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。 后来,又相继形成了4月1日的第三次讨论稿,4月20日的第四次讨论稿,5月1日的第五次讨论稿。 在对第三次讨论稿的讨论中,对前述准备设立的宪法委员会有了进一步的修改意见,提出关于全国人民代表大会宪法委员会,可以拟两个方案:第一方案是,宪法委员会的地位与全国人大常务委员会相当,仅对全国人民代表大会负责并报告工作,专门负责审理违宪问题。第二个方案是,宪法委员会的地位低于全国人大常委会,对全国人大及其常委
6、会负责并报告工作,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。 许崇德说,多数人倾向于第一方案。 华东政法大学教授刘松山参与了《彭真传》的撰写,据他回忆,在查阅档案时,他发现了当年设计宪法监督制度的四个方案,而这四个方案的抄录者正是许崇德本人。 档案显示:除上述两个方案外,还包括第三方案最高人民检察院对于法律、法令、其他法规以及国家机关、中央的国家机关领导人的行为是否符合宪法行使监督权。 第四方案则是,将宪法委员会作为全国人大和全国人大常委会领导下的专门委员会(常设委员会)。 但后来的讨论稿与这个方案相比,又有了
7、引人注目的变化:将全国人民代表大会宪法委员会,排在全国人民代表大会全国人民代表大会常务委员会之后,国家主席和国务院之前。 宪法委员会被赋予的地位之高,可想而知。刘松山分析道。 不过,分歧明显出现了。有人提出,人大常委会在人大闭会期间,其权力应该是最高的,再设一个与它地位平行的机关,不合适。这样的机关实际上也很难起作用。宪法委员会的地位宜低于人大常委会。 与此相匹配的是,秘书处提出了另一种方案,全国人民代表大会设立宪法委员会,协助全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施。 但是,事情随后又发生
8、了变化。到了1981年8月3日.L.的讨论稿中,突然没有了宪法委员会的规定,与此同时,该稿在列举全国人大职权时,加上了监督宪法的实施,将宪法监督的职权交给了全国人大及其常委会。 峰回路转的是,在两个月后的1981年10月31日,秘书处草拟了新的一稿。其中,宪法监督的职权再次发生变化。这一稿用一节规定了全国人民代表大会的事项,其中第七条的第三项
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