中国农村的未来（连载4）：绕不过去的土地所有权

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1、回顾了安徽省临泉县农村土地流转制度和广东省南海市土地股份制度的改革历史后，我们对今年起步的重庆和成都两市所进行统筹城乡改革中的类似的土地制度改革模式的利弊分析也就有了更清醒的认识。　　以重庆市为例。按照重庆市的土地流转制度改革的政策，其改革出发点与当初安徽临泉县和广东南海市的土地流转制度改革大致相同，即都是力图在保持现有的土地集体所有制条件下力图实现土地的规模化经营同时便于城市化和工业化的发展。但是重庆市的做法却更加多样化，也具有了一定的灵活性。　　比如，按照重庆市政府办公厅2007年9月12日发布的一份题为《关于加快农村土地流转促进

2、规模经营发展的意见（试行）》的文件的第四条，该市“鼓励多种形式流转土地”，并且允许“农民在流转承包土地时，可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其他符合法律法规规定的方式进行。农村土地流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。”[1]这一条最后一句限定了土地流转的受让方的性质，也就是其它承包农户或所有合法的从事农业生产经营的组织与个人。与临泉县经验相比，受让方不再那么具体，而是采取了模糊处理的方式，当然，涉及面则是更宽了。但是与临泉县经验不同的是，由于政府不是从事农业生产经营的组织

3、，因而政府不再可以受让或租赁农民的土地了。　　该市还允许农民用自己的土地承包权出资入股合作社或有限责任公司、独资公司以及合伙公司等。[2]这里，合作社好歹不是乡镇政府或龙头企业而是农民自己的经济组织，而以土地参股有限公司等也起码是以土地入股的农民自己做了公司的股东，并不是把土地交由其它与农民本身无关的集团或组织去经营。从这个意义上说，重庆市的做法的确是比当年的安徽省临泉县的做法要好得多，似乎是更符合农民利益的。而且，重庆市的做法与存在许多缺陷的只有一种入股土地股份公司方式的广东南海的经验相比，也让农民在决定自己拥有的土地承包经营权的去

4、向时拥有了更多的选择余地。　　重庆市的做法还不止这些。在集体建设用地问题上，重庆市提出要“探索建立农村集体建设用地使用权流转制度。在符合土地利用总体规划和其他有关规划的前提下，集体经济组织可以利用已依法批准并取得集体土地使用权证的集体建设用地从事法律法规未明确禁止的各种生产、经营活动。经依法批准，可以采用土地使用权入股的方式参与农业生产经营和营利性农村基础设施的开发，也可以单独或与社会资本、龙头企业联合兴办企业，还可以在取得本组织多数成员同意的前提下以各种形式流转其集体建设用地使用权。积极运用建设用地指标置换与周转政策，支持农村集体建

5、设用地使用权及指标跨区域有偿、合理流转与转让。”这里，重庆市的做法汲取了当年南海市入股股份公司甚至还有昆山市的类似的经验。农民参股的合作社也好，有限责任公司也好，起码都是合法的法律主体，比南海的那些行政村与股份公司两块牌子一种机构的股份公司的法律地位要明确得多。当然，这种将土地使用权入股合作社或有限公司后的法律和市场风险也就更加现实地存在了。　　与南海经验一样，重庆市也允许农民将自己的土地承包经营权进行有偿出租，即在土地权属不变的前提下，农民可以以租赁合同的方式把土地承包经营权出租给业主进行规模化经营，农民按合同收取租金，业主在经营活

6、动中优先安排流转农民务工。农民不但可以通过出租土地获取收益，还可以通过在土地上务工获取劳务收入。这种做法与南海不同的是，它除了也允许集体建设用地集中统一出租开发外，并没有规定非要以某个集体经济组织，如土地股份公司的名义去出租农民的土地使用权，而是也允许了农民个体单独出租土地的可能性。这是一个很大的进步。　　统筹城乡综合改革下的土地流转制度改革还有一个很大的特点，即与临泉和南海的单项改革不同的是，重庆市的土地流转制度改革的重点是拟与现有的户籍制度和社会保障制度改革进行配套，根据“社会保障换承包地、住房换宅基地”的思路，还出台了一系列鼓励

7、农民退出土地转为市民的新的城市化政策。比如，上述文件第六条规定，“进一步做好农村劳动力和农村人口转移工作，鼓励更多的农民进入城镇转变身份。鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地。对自愿放弃承包地的农民，各区县（自治县）可结合实际，制定相应的鼓励政策，给予补偿、补助。自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障。”[3]　　但是，最让人难以理解的是，重庆和成都两市在推行土地承包经营权流转这个改革措施时，都没有提及被农民“自愿放弃”的承包土地最后将归何处？是属于拿钱给予补偿并提供

8、社会保障来买断农民土地承包权的城市政府呢？还是仍然属于土地的原发包方——集体经济组织？这是一个很关键的问题，因为这里面不仅牵涉到依法行政的问题，其中还有一个很大的经济利益问题。当然，更是一个土地所有权的归属的大是大非的法