中国对外援助需有大国气度

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1、中国对外援助需有大国气度2014年11月15日，商务部以部令形式发布《对外援助管理办法》。办法本身更多是操作层面的，因此对中国对外援助的思维更新而言，它更多扮演一种触发器的角色。特别是在当前国内舆论针对对外援助争论颇大的情况下，办法不仅会推动政策层面的“脑袋与身体同步”，还会促进普通公众的大国强国气度培养，或者说社会层面的“脑袋与身体同步”。文／张春2014年11月15日商务部以部令形式发布的《对外援助管理办法》（以下简称“办法”）已于12月15日正式实施。舆论普遍认为，这是我国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章，对我国对外援助事业发展具有现实的指导意义和长远影响。

2、笔者认为，应当从更为宏大的战略高度思考这一发展：办法的出台和实施的最大贡献在于，它强化了中国对外援助的管理能力，或者说“机体排毒功能”；同时，它也有助于改善中国对外援助的规划和落实机制，也即“身体协调性”；最后，它很大程度上启动了中国对外援助的思维更新，使“脑袋”能跟得上“身体”的前进步伐。强化“机体排毒功能”中国开展对外援助60余年来，既有重大成功，也存在诸多不足。特别是近年来对外援助进入跳跃式大发展后，行为体和利益多元化严重困扰中国对外援助，导致了某种程度的无序和混乱，诸如质量问题、环境问题、社会问题等不时出现，并不利于中国未来作为全球强国的对外援助。办法的出台和实施，其最

3、大贡献就在于强化了对外援助的管理能力，或者说是“机体排毒功能”。第一，办法首次明确了中国对外援助资金使用的标准，消除了潜在的滥用和误用可能。中国对外援助对资金的传统划分相当模糊，很大程度上是种循环定义，如无偿援助即“无偿赠与性质的援助资金”，无息贷款即“零利息政府贷款资金”。今年4月初公布的办法“征求意见稿”仍采取这一模糊界定。可喜的是，办法“正式版”首次明确了中国对外援助资金的三种类型的区分标准，即“当地需求+当地经济效益”：对于并非致力于当地经济效益的公益类需求，提供无偿援助；对于当地经济效益相对较低的公共基础设施和工农业生产等需求，提供无息贷款；对于当地经济效益相对较高的

4、需求，则提供优惠贷款。这一标准的确立对未来中国对外援助的资金使用和对外解释都具有重要意义。第二，办法大大降低了对外援助项目的立项随意性。由于长期的历史传统和中国对外援助的对象国等原因，中国对外援助项目的立项往往相对随意，对中国的整体国家形象及援助效果都产生了不利影响。办法确立，“除人道主义援助等紧急或特殊情况外，拟立项的援外项目应从对外援助储备项目中确定”。可以认为，对外援助项目储备库的建立，将极大地促进中国对外援助的立项合理性和长期性。同时，办法也规定，援外项目立项后应当签署立项协议。办法的“征求意见稿”对立项协议仍留下了重大的随意性空间，因其建议“办理立项协议的具体方式应当

5、在立项审批时确定”。对此，办法“正式版”指出，“立项协议应明确项目的技术内容、资金安排、协议各方的权利和义务”。应该承认，立项随意性的降低甚至消失，应当是符合“中国梦”的对外援助体系的题中应有之意。第三，办法强化了对援外项目的实施、监督、评估、追责等管理机制。在这一方面，办法体现出明显的进步，第五、六、七章旨在从各个方面实现这一目标。最为重要的是，办法强化了对援外项目实施主体的管理。与办法“征求意见稿”相比，“正式版”增加了至少两条特别规范实施主体的规定：第二十七条规定“援外项目中方实施主体不得将所承担的任务转包或违法分包”；第三十七条规定“商务部建立对外援助实施主体诚信评价体

6、系，对实施主体参与援外项目过程中的行为进行评价”。尽管大家都知道中国的援外项目一般由中方负责实施，但与“征求意见稿”只讲中方实施主体相比，“正式版”明确“经与受援方商定，援外项目可由中方与受援方按照分工合作的原则实施，或在落实中方外部监督的前提下由受援方自主实施”。这既为未来中国对外援助的三方合作打开了窗口，也为国内主体的更有效监督管理提供了刺激。提升“身体协调性”长期以来，中国的对外援助都由商务部主导，财政部和外交部是参与最为密切的部门，而其他部委则在涉及其业务领域时介入，如卫生部参与医疗队派遣和医疗卫生援助活动，教育部参与教育类援助等。但需要指出的是，由于缺乏统一和系统的对

7、外援助体系，中国对外援助这个“身体”并不协调。为了缓解这一困难，商务部与外交部、财政部等机构在2008年建立了对外援助部际联系机制，2011年2月又将这一部际联系机制升级为部际协调机制，但效果并不是非常理想。办法的出台和实施则大大提升了对外援助的政策一致性，或者说是“身体协调性”。特别是，办法第五至第十一条相当明确地规定了商务部在对外援助中的主导地位。除开第八条强调“商务部会同有关部门制订对外援助中长期政策规划和国别援助指导意见”外，其余条款均显示出商务部的垄断甚至独断性地位。需要特别指出的