“又红又专”的政策议题的设置策略分析

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1、“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红

2、又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　“又红又专”的政策议题的设置策略分析　　段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生　　　　一、“又红又专”：“新兴加转轨”市场中的政策议题建构　　“议程设置”在公共政策制定过程中的重要性，已经是公共管理学界一个不争的共识，许多学者都对此做过精彩的论述。正如戴伊指出的那样，“哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决办法更

3、为重要”(戴伊，2005)。那么，一项成功的政策议题设置，究竟需要通过什么样的机制才能实现？遗憾的是，这个问题并没有万能的统一答案。正如许多学者的研究所证明的那样，今日中国的政策议题设置，呈现出各种模式并存的特点。(王绍光，2006；朱亚鹏，2010；陈学飞、张蔚萌，2004)之所以多种模式并存，在本文看来，原因之一就在于不同的政策针对的是不同的受众，因而也面对不同的宏观和微观政策环境。比如外交或军事政策，由于本身的机密性，往往会采用“闭门模式”，而诸如公共医疗这样的社会制度，则往往是在社会大众的外部压力下才会最终成为紧迫性的公共政策议题。　　　本文无意对所有的政策场景

4、做面面俱到的分析，而是旨在探讨在“新兴加转轨市场”这样一种政策环境下，中央政府部委在进行政策议题设置时的挑战，以及应对这种挑战时可以运用的机制和策略。事实上，“新兴加转轨”也是我国当前市场经济的主要特色。一方面，“新兴”意味市场上出现了许多过去不存在的利益主体，它们的力量在逐渐增长，有着各自不同的利益诉求，对这些诉求置之不理可能会导致灾难性的经济后果；另一方面，转轨则意味着从“官僚协调的经济”向“市场协调的经济”的转轨(Kornai，1992)并没有完成，一些历史遗留问题所可能引发的后果不可小觑。这两者同时并存，给政策制定者带来了两个方面的挑战。　　第一条挑战是，面对新

5、兴的市场力量，单纯依靠过去那种“全能主义”(邹傥，1994)下的“动员模式”已经无法奏效，政策制定者们必须尊重市场行动者的利益。这就要求在政策制定过程中重视“专业知识”的力量，按照新出现的市场经济的准则而不是长官的意志来组织协调经济活动。　　第二条挑战是，由于市场又具有“转轨”的特征，政策制定者又必须发挥主导性的作用，而不可能像某些西方学者所主张的“多元主义”或“游说模式”那样，干脆让各种不同的利益集团自由竞争。在一个“转轨”的市场中，政府要管理的，不仅是具体的技术性问题，而且也包括一系列意识形态或政治层面的问题，比如国有产权、社会主义市场经济主体、非公经济乃至国家主权

6、、国家核心利益等议题的把握都需要足够正确的“政治智慧”。　　　总之，“新兴加转轨”市场的政策精英们必须在“红”与“专”之间寻求平衡。鉴于我国中央政府的许多政策实际上都是由一个“牵头”的部委具体负责制定，然后再由国务院领导层批准，因此，受篇幅和资料所限，本文所研究的“政策精英们”将主要限定在国家部委这一层次，他们既包括了诸如部委领导这样的“直接决策者”，也包括了司局级甚至处级干部这样的执行者，还包括以各种形式参与到政策讨论过程中的其他行动者。对国家部委的政策精英们来说，如何提出一项政策议题，既让中央政府和其他涉及的非牵头部委在政治和技术上接受，同时又能够被市场上的各种不同

7、的利益主体感到满意，是一件考验政治智慧和专业水平的事情。牵头部委的政策精英们需要通过什么样的机制、采取什么样的策略，才能实现这一目标呢？　　本文选取“股权分置改革”(以下简称“股改”)作为“关键个案”来回答这个问题。所谓“股权分置”，简单的来说，是指中国A股市场的上市公司股份，按能否在证券交易所上市交易被区分为“非流通股”和“流通股”两种。这是我国经济体制转轨过程中因为政治、经济、意识形态等诸多原因而形成的特殊现象，给股市的持续发展带来了很多现实问题和隐患。“股改”的目的之一，就是要让这些“非流通股”变成“流通股”；而改革的难点，则在于非