促进低碳经济发展的财税政策研究

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　　促进低碳经济发展的财税政策研究　　摘要：全球气候变暖问题已经成为人类面临的最严重的环境问题之一，它给社会经济发展带来了严重的影响，深刻触及能源、生态和粮食领域。由此引发了国际社会对环境问题的极度关注和对现有经济发展模式的深刻反思，人类社会迫切地需要转换经济发展模式，低碳经济在这种大背景下应运而生。对中国来说，大力发展低碳经济不仅仅是应承担相应国际责任所需，也是中国实现可持续发展的必然选择。因此，如何通过合理可行的财税政策，探索出一条发展低碳经济的有效途径，对中国经济和环境的可持续发展具有重要的理论意义和现实意义。　　关键词：低碳经济；可持续发展；财税政策　　：F810文献标志码：A：1673-291X（2013）24-0124-02　　一、研究的目的和意义　　20世纪以来，气候变化问题已经被国际社会列为全球十大环境问题之首，气候变化不仅仅是环境问题，还是涉及到到人类生产、消费甚至是生存的至关重要的问题。中国城市化速度与规模的史无前例、能源结构和资源禀赋的特质，以及工业化进程仍处于能源排放需求高阶段等问题，使中国实现低碳转型难以一步到位。在研究开发清洁新能源和创新低碳技术的同时要鼓励出台节能降耗的政策措施。因此通过实施财税政策来加大对新能源和可再生能源开发利用的扶持力度，鼓励研究开发低碳技术，降低二氧化碳的排放，减缓气候的变化，对实现中国低碳经济的发展具有重要的现实意义。 　　二、中国发展低碳经济现状及存在问题分析　　（一）节能减排成果显著　　节能减排工作取得初步成效，十一五期间，前三年中央财政安排了财政预算资金841亿元用于支出国家重点节能工程、城市污水处理及配套设施、环境保护等方面的建设，中国以能源消费年平均6.6%的增速支撑了国民经济年平均11.2%的增速，能源消费弹性系数由十五时期的1.04下降到0.59，缓解了能源供需的矛盾。通过实施十大节能重点工程形成节能能力3.4亿吨标准煤。2010年与2005年相比，火电供电煤耗下降10%，吨钢综合能耗下降了12.8%；水泥综合能耗下降24.6%；二氧化碳减排14.6亿吨。得到了国际社会的广泛赞誉，也体现了负责任大国的形象。　　（二）中国发展低碳经济过程中存在的问题及分析　　在取得成绩的同时，我们也应充分看到自身存在的不足。与很多发达国家相比，中国的低碳经济发展起步较晚，在发展过程中仍然存在着发展低碳经济与满足经济发展需要两难选择、能源结构、产业结构有待优化、财政资金投入力度不足等许多亟待解决的问题。　　第一，面临发展低碳经济与满足经济发展阶段需要的两难选择。低碳经济要求经济发展的低能耗、低污染、低排放和高能效。而中国正处于工业化、城市化、现代化加速推进，对能源的需求快速增长的特定阶段。在这一阶段，中国面临发展低碳经济与满足特定经济发展阶段需求的两难选择。如何把握两者平衡，实现帕累托最优，意义深远。 　　第二，支持低碳经济发展的财政资金投入力度不足。支持科技创新，推广低碳技术，需要大量财政资金的投入。发展低碳经济涉及很多经济效益较低或者产品具有准公共物品属性的新型行业，如新能源、排污权交易等，这些行业在发展初期尤其需要财政的大量投入，创造良好的发展环境，为市场机制发挥作用奠定基础。　　第三，支持低碳经济发展的财税政策有待完善。目前，中国主要通过税收优惠和财政补贴等财政政策支持节能减排和生态环境建设。其他的政策工具，如转移支付、政府采购、财政贴息担保及其他金融创新工具等使用不多，财政政策工具比较单一。税收政策方面，降低环境污染、优化环境治理、确保环境资源的有偿使用环境税收政策不完善，现行税制和税收政策有待健全和调整。　　三、促进中国低碳经济发展的财税政策的建议　　（一）促进低碳经济发展的财政政策　　1.完善政府预算投入政策。在经常性预算中，设立节能支出科目，安排相应的节能支出预算。在建设性预算中，加大财政的节能投资力度。同时，要完善政府间的转移支付制度，政府间建立落后产能退出机制，设立中央对地方的节能专项拨款。经济发达地区的地方政府要安排专项资金支持淘汰落后产能，中央财政还应通过增加转移支付，对经济欠发达地区给予适当的支持，以减少地方政府落实节能减排工作的阻力。有条件的政府间转移支付（专项拨款）通常明确规定政府拨款的用途，并要求地方政府在地方预算中安排相应的配套资金。 　　2.探索建立碳预算。碳预算是将碳排放和国际经济运营联系起来，在碳预算体系下，把一定时间段的一吨温室气体的排放都计算在预算内，当某一行业的温室气体排放量增加就需要其他行业的减少，使预计总量保持不变。这样就能使温室气体排放、节能减排融入到经济社会的各个角落，使低碳经济能够有效持续的发展。但中国作为一个发展中大国，碳排放量增长迅速，已经成为世界第一排放国，在今后的很长一段时间内，碳排放量还是会持续大量的增长，虽然中国目前实行碳预算还为时过早，但是我们仍然可以从英国碳预算的实践中吸取经验，探索碳预算在中国未来的发展及规划进程。　　3.运用财税杠杆，实现低碳经济投融资主体的多元化。首先，应在界定投资责任的基础上，实现投资主体的多元化。在低碳经济发展过程中，对属于纯公共物品的，如环境建设等，主要应由政府投资。对可进行市场化运作的准公共物品，如污水处理等，则应在加强政府监管的基础上放宽投资准入，通过完善的价格制度，吸引民间资本的进入。对完全可以市场化运作的私人物品，一方面可以通过相应的税收制度或收费制度来使企业环境污染的成本内部化；另一方面通过低碳经济投资便利、税收优惠、政策采购等方式鼓励企业投资。　　4.完善政府的绿色采购制度。政府是国内市场上最大的消费者，其购买商品、劳务的数量和品种，既体现了中国的政策方向，同时也是对中国国民经济的直接调节。财政政策在支持和推进中国低碳经济发展的过程中取得了较大的成就，但这对于中国的经济增长速度来说还是远远不够的。因此，中国需要进一步完善政府采购制度，加大政府采购对绿色产品的支持力度。首先，完善政府采购的立法及实施机制，对政府实施绿色采购的主题、范围、标准、采购清单的制定和发布进行明确的规定；其次，政府相关部门要加强对绿色产品的认证和标识工作，逐步建立起绿色产品的标志制度；最后，建立绩效考核评价制度，保证绿色采购工作得到根本的落实。 　　（二）促进低碳经济发展的税收政策　　1.激励性的税收措施。主要是对节能低碳的相关项目的税收优惠，主要包括：税收减免。对节能产品和节能产业的减税或免税，以鼓励企业购买使用节能产品和设备，扶持节能产业的发展。在增值税政策方面，对关键性的、节能效益异常显著，且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品，国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策；对个别节能效果非常明显的产品，在一定期限内，可以实行增值税即征即退措施，达到增加企业发展后劲的效果。利用增值税优惠政策时需要注意严格界定和限定优惠范围、优惠时限、客观认识增值税优惠政策的效果。 　　2.惩罚性的税收措施。第一，完善现行的资源税、消费税。扩大资源税的征税范围，将土地资源、矿产资源、森林资源、水资源、海洋资源等资源纳入到资源税的计税范围，以显示资源的价值；提高资源税的单位税额。对所有应税资源普遍调高单位税额或税率，适当拉大税率之间差距。把对人类健康、生态环境造成危害的消费品都纳入到消费税的征税范围。提高消费品征收率，大幅度提高对人类健康、生态环境造成一定危害的烟花炮竹等应税消费品的税率。第二，开征碳税。低碳经济是革命性的转变需要有革命性的制度创新。在市场经济条件下，低碳经济制度创新的关键，是提高化石能源使用和二氧化碳消费的价格，为生产和消费的低碳化转型提供激励机制。未来的低碳经济社会要大幅度提高化石能源生产率和二氧化碳生产率，也需要大幅度提高化石能源消耗的价格和二氧化碳排放的价格。第三，征收环境税。开征环境税是OECD国家保护环境的通行做法，也是污染者付费原则的集中体现。环境税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中预期会造成环境污染的产品。从税收的公平性考虑，环境保护税的征收范围应具有普遍性，即凡属此类的行为和产品均应纳入课征范围。目前，中国环境税课征税种可以暂定为水污染税、大气污染税和固体废弃物税。