我国农民工社会政策的变迁一个分析框架及其应用

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1、我国农民工社会政策的变迁：一个分析框架及其应用2013年07月18日16:16来源：《中国人民大学学报》2012年5期第108～116页作者：李莹周永新字号打印纠错分享推荐浏览量102内容摘要：关键词：作者简介：　　【内容提要】关于我国农民工的福利与社会政策问题，已有的研究多专注于实际状况与问题，从一定的理论视角出发进行的研究并不多。综合考量以往研究成果以及我国农民工面临的问题后建立的农民工社会政策决定分析框架，有助于对我国进入新世纪以来国家关于农民工社会政策的转变进行分析。近年来，我国各级政府在农民工政策选择转向中发挥了较大作用，但中

2、央政府责任承担过少，对于地方政府的激励、约束措施不足，导致政策实施效果差强人意。因此，今后农民工社会政策的实践效果与社会权利的平等获得，在很大程度上取决于中央政府的责任承担，包括在中央层面的组织机构、制度创新以及资源供给上作出适当安排。　　【关键词】社会政策理论农民工社会政策影响因素发展路径　　【作者简介】李莹，哲学博士，中国人民大学劳动人事学院讲师，北京　100872；周永新，香港大学社会科学院教授，香港　　20世纪90年代以来，农民工问题成为学术界研究的一大热点。很多学者采用在某一个或某几个具体城市进行调查的方法，提供了大量关于农民

3、工当前的生活情况、所面临的问题与福利保护状况的事实资料以及具体的政策建议。相比之下，从现存的社会政策理论出发，探讨我国农民工的社会政策制定及发展问题的研究成果则较少。由于这类研究的缺乏，导致对当前农民工问题的研究经常被淹没于大量细致的事实报告以及针对不同问题的各种意见之中，缺乏对农民工社会政策发展的总体形势的估计，以及对不同政策建议进行筛选、整合的宏观视角与把握。　　本文旨在缩小这一研究差距，首先简要介绍关于社会政策发展的主要理论，并探讨这些理论对于中国的适用性。其次，建立一个分析我国农民工社会政策问题的研究框架，继而结合实际情况对我国

4、近年来的农民工政策进行具体分析。在此基础上，本文对我国农民工社会政策的主要影响因素及改革路径提出了自己的见解。　　一、建立农民工社会政策决定分析框架的必要性　　农民工问题，很大程度上是指农民工在其所工作的城市公民权的缺失与保障不力的问题。简单来说，便是农民工虽然在城市工作、生活，但是不能得到与城市居民同等程度的待遇。自20世纪90年代以来，农民工的公民权问题逐渐成为社会各界关注的热点问题之一。这种关注始于人们逐渐提高的对于农民工在城市所处劣势地位的认识。突出的例子包括农民工子女入学问题，以及农民工劳工权益频被侵犯的问题。这些问题引发了赋

5、予农民工同等公民权的呼声。　　马歇尔根据对英国社会的考察，认为公民权包括三个要素：基本公民权(保障个人自由所需的权利，如人身自由、言论自由、思想自由，财产占有以及签署契约权利等)，政治参与的权利，以及在社会认可标准上享受文明生活的社会权利。但就中国目前的状况而言，笔者认为，农民工公民权问题的核心在于社会权利的实现。这是因为，在基本公民权方面，农民工与城市居民基本没有差异①。在政治权利方面，农民工虽不能获得与城市居民一样的政治权利，但其实城市居民本身的政治参与途径与效度也是有限的。即使赋予农民工同等权利，其借此争取自身利益改善、影响政策制

6、定的效果可能也是微弱的。相比较而言，当前与农民工自身利益密切相关的，是农民工在就业地社会权利的缺失，包括相对于城市居民而言，在就业、教育、获得社会保护与救助等方面基本权益的缺失。这些与农民工的生活质量息息相关的实际权益的缺失是导致当前农民工福利水平低下以及种种极端行为的主要原因。　　应该说，农民工的出现是中国城市化过程的必然产物，而农民工社会权利缺失问题则带有中国特定政治制度环境的烙印，尤其是城乡分割的户籍制度以及相应的就业、福利管理制度。农民工社会权利的获得便涉及对既有制度安排的变革。近年来，变革农民工政策，给予农民工与城市居民同等地

7、位的呼声越来越高。一方面，大众媒介以及很多学者出于同情或社会平等的理念，呼吁给予农民工更多尊重和保护。另一方面，进入21世纪以来，政府部门从消除社会矛盾，促进社会和谐发展的角度，认识到提高农民工待遇的必要性。改革农民工政策的社会氛围、政治意愿似乎已经具备。　　进入21世纪以来，学界和大众媒介从农民工面临的具体问题出发，提出了不少对策建议，政府部门也推出一系列新措施，期望解决农民工在就业、社会保障、子女教育等方面受到的不公平待遇，促进其在城市的平等地位与权利。然而，农民工距离获得与城市公民同样的社会权利仍有很大差距。已经推出的一些措施，实

8、施效果也差强人意。这样的政策进程与表现需要我们对农民工社会政策变革进行更多理性的思考。　　本研究致力于综合考量农民工社会政策变革的推动力量以及阻碍因素，对当前政策进程、效果以及未来可能的路径选择进行讨论。这