财经活页-地方财政研究

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2011年第11期(总第179期)辽宁省财政科学研究所辽宁省财政学会2011年6月15日本期主题：保障性住房[按]住房问题一直是世界各国政府非常关注的重要问题，住房问题解决得如何关系到社会的稳定、经济的繁荣。近几年，大中城市商品住宅价格涨幅较快，已经超过居民可支配收入的增幅，中低收入阶层在商品住宅市场逐步被边缘化了。伴随着住房制度货币化改革，我国政府为了解决中低收入阶层住房困难问题，在借鉴发达国家住房保障政策的基础上，根据我国居民的居住状况和收入水平，制定了相应的住房保障政策，即政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的，具有社会保障性质的住房。“十二五“期间，中国将建设3600万套保障房，其中2011年建设1000万套，2012年建设1000万套。随着国家对保障性住房建设力度的不断加大，保障性住房已渐渐成为社会各界关注的焦点。什么是保障房目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。13 ——最早的保障住宅：经济适用房“经济适用房”有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》的文件，其中的描述为：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”随后，1994年7月，国务院在总结房改前期经验教训的基础上，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。目前主流的观点认为，上述决定完善和规范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过，这份文件并未提出经济适用房这种住房供应形式，只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。1995年，中国开始实行安居工程，与后来的经济适用房供应体制有很大的相似性。一些研究观点认为，安居工程就是经济适用房体制的前身。另一种说法是3年之后的一份文件。1998年，国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》决定要建立以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。同样在1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》。这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。似乎从那时开始，经济适用房便进入“兴建”状态。全国各地的经济适用房在短短几年内的快速发展如雨后春笋，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。——防投机的“两限房”随着经济的快速发展，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。2007年，两限房开始出现。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。——租赁主力：廉租房和公租房在1998年的纲领性文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。目前，我国逐步形成实物配租、租赁住房补贴和租金减免等3种主要保障方式的廉租房保障体系。13 进入2006年，全国一线城市商品房价格出现虚高增长，而由于各种弊端，经济适用房建设制度引来大量质疑，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。不过，由于标准过低等因素限制，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群。被排除在外的重要组成群体之一便是“夹心层”。所谓“夹心层”居民，主要是指既不符合廉租房申请条件，又买不起商品房的群体，主要由公务员，学校、医院等企事业单位靠工薪收入的普通工作人员，新就业人员，长期在城市且有比较稳定工作的外来务工人员等。2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，住建部副部长齐骥指出，要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。我国住房保障政策发展的历史演变我国的住房政策经历了计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程，住房保障政策也伴随着住房制度改革的推进和深化而不断发展与完善。改革开放以来，我国的住房政策打破了在计划经济体制下，城镇居民住房由政府统一规划、建设，并实行以实物分配为主和低租金的政策，对住房政策进行一系列调整。1986年国务院成立住房制度改革领导小组，开始尝试住房商品化试点，并相继出台了《关于全国分期分批推行住房制度改革的实施方案》(1988年)、《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》(1991年)和《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》(1991年)等一系列政策，实行以成本价出售公有住房、鼓励自建住房、提租补贴、以租带售等措施。1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，从住房投资建设、专业化运作、分配方式、住房供应体系以及住房信贷体系等方面对城镇住房制度进行全面改革。各地方政府也陆续出台了住房制度改革方案，上海市借鉴新加坡的成功经验，在1996年7月颁布并实施我国首部比较规范的住房公积金地方性法规—《上海市住房公积金条例》，标志着由国家、单位和个人三方共同解决住房问题的市场化机制初步形成。随着我国城镇住房制度改革的加快，1998年7月国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止住房实物分配，逐步推行了住房分配货币化，个人住房消费逐渐走向市场，并成为消费主体。同时，提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系和住房保障制度。2003年8月，国务院颁布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确提出要保持房地产业的持续健康发展，各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租商品房，并明确经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房。2004年，我国由建设部等部委先后共同颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》等住房保障的政策，形成了我国住房保障制度建设的基本框架。2005年以来，针对我国房地产开发投资过大、房价过高、投资结构不合理等一系列问题，国家出台了一系列宏观调控政策，在住房政策方面，由市场化提供住房为主开始向加强住房保障制度建设的调整。13 2005年5月，国务院颁布《做好稳定住房价格工作的意见》(“国八条”)，意在强化规划调控，改善住房供应结构，明确享受优惠政策普通住房标准，合理引导住房建设与消费，并要求各地要按《经济适用住房管理办法》(建住房[2004]77号)和当地政府的规定，加强经济适用住房建设，完善廉租住房制度。2006年5月24日，国务院颁布的《国办37号文》(“国六条”)，提出切实调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。5月29日颁布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(“国十五条”)对“国六条”进一步细化，并明确提出，廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度的覆盖面。提出进一步完善经济适用住房制度，解决建设和销售中存在的问题，真正解决低收入家庭的住房需要。党的十七大报告中首次提出“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房问题”。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文)要求把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，强化政府公共服务的职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。与此同时，出台了《廉租住房资金管理办法》、《廉租住房保障办法》以及新的《经济适用住房管理办法》等一系列住房保障政策，标志着我国住房保障政策体系逐步走向完善。我国保障性住房建设的意义及成就——实施保障性住房的建设的意义1.改善民生。改革开放以来，人民群众的居住水平和居住质量显著提高，但是近年来，中低收入家庭的住房问题日益突出，成为各级政府都格外关注的重大民生问题。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，人居已经成为一个世界性话题，虽然世界各国大都建立了社会保障性住房制度，形成了各具特色的社会保障性住房法律体系，但低收入家庭的住房问题仍然是一个亟待解决的难题。安居才能乐业，民生问题涉及到人民群众生产生活的方方面面，而住房问题是人类生存的基本需求，实施住房保障制度，解决低收入家庭住房困难是改善民生问题的重要内容2.解决住房需求。按照目前城镇化速度，“十二五”末，中国城镇化水平达到51.4%，城镇居民总人口达到7.4亿人，以城镇户均人口3.1人计算，城镇居民将达到2.387亿户。未来五年新增3600万套保障房，加上“十一五”期间已经解决的1500万套，意味着五年后将有21.4%的城镇家庭通过保障房解决住房难题。目前，在中国已经成为全球第二大经济体，但经济结构失衡和贫富差距持续扩大的新的发展背景下，保障房建设对中国经济社会健康可持续发展的大局意义和战略作用凸显。解决1/5的中国城镇家庭，即远超俄罗斯全国人口的1.53亿我国中低收入者的住房问题，以2010年全国商品房平均价格5034元/平方米、全国平均造价2000元/平方米、保障房单套60平方米计算，将有9.28万亿元的财富转移到中国中低收入者身上。3.有利平稳商品房价格。13 房地产市场所提供的商品住房的供应对象和政府所提供的保障性住房覆盖的群体应该说是分得清的。中国正在发展过程中，人均水平和群众的收入还不高，即便有大量商品住房供应，还是有一部分低收入群体无法在商品房市场中解决住房困难。保障性住房供应的增加，一方面可以解决难以通过市场解决住房问题的这部分低收入群体的住房困难，另一方面，也使得住房市场的供应比较清晰，低收入群体通过政府提供帮助的方式来解决住房问题，其他群体更多地通过在市场上购买或租赁普通商品住房来解决增加保障性住房的供应，不仅不会冲击商品房市场，反而会更加稳定商品房市场的秩序。随着大量保障性住房的投入，将使不少低收入群体不再掺杂在商品房市场的供应对象当，有利于平稳商品房市场的价格，使商品房市场的秩序更加良好。4.有助于转变经济发展方式。住房大局的意义还不仅在于此。解决住房这个1/5中国城镇家庭最大的后顾之忧，释放出来的经济拉动力，将直接体现为居民消费的巨大扩张(仅这3600万套保障房以及相关装修就有6.12万亿元的消费规模)。一定程度上，所谓经济发展方式的转变，关键就在于增强经济内生动力，通过保障房疏通久被阻塞的国内消费，无疑是解决转型的“胜负手”。——保障性住房建设取得的成就进入21世纪以来，我国政府十分重视住房困难的中低收入者的安居工程，投入大量的财政资金用于兴建保障房，取得了阶段性的成效。截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。其中，租赁补贴9.5万户，占保障总户数的28.9%；实物配租4.7万户，占保障总户数的14.3%；租金核减18.2万户，占保障总户数的55.3%；其他方式保障4796户，占保障总户数的1.5%。北京、上海、河北等省(市)基本实现了对符合条件的最低收入家庭应保尽保。整个“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。刚刚过去的2010年，是保障性安居工程建设力度最大的一年，全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套。2011年，我国进一步加快了保障性安居工程的建设力度。今年全国共将建设城镇保障性住房1000万套，比去年增加70%多，改造农村危房150万户以上。国务院保障性安居工程协调小组与各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团签订了2011年的保障性安居工程建设目标责任书。国务院要求，今年要尽早开工，确保在十一月底开工率达到100%，且今年要建成500万套以上，并明确中央财政补助资金将超过1000亿，对土地出让收益的提取比例要超过10%，并督促地方政府拿出硬约束和硬措施。“十二五”期间要进一步加快保障性安居工程的进度，要建设3600万套保障性住房，使得保障房占比达到整个住房市场的20%。我国保障性住房建设存在的问题总体来讲，我国的保障性住房制度建设还存在以下几个方面的问题：1.保障房资金来源不足。保障房的资金来源主要有以下途径：13 住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；中央预算内投资中安排的补助资金；中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；社会捐赠的廉租住房保障资金；其他资金。从以上可以看出，除了土地出让收益的10%为硬性约束外，其它资金来源极不稳定，也存在漏洞。首先住房公积金增值收益极不稳定，而且存在很大的风险，本来收益不高，扣除贷款风险准备金和管理费后所剩无几。省级、市县的财政预算安排更是形同虚设，地方政府负债累累，从政府自利性的角度来看，保障房的建设阻碍了地方政府收取更多的土地出让金，如果没有强制的硬性约束，这项资金来源也是难以得到有力保障的。中央预算投资和专项补助虽然得到很好的发挥，但是对于中国1000多个县市来说可谓杯水车薪，况且住房保障是地方准公共物品，中央投入较少，2010年中央财政用于住房保障的有2358亿元，仅占财政支出的2.63%。社会捐赠资金更是困难，由于商品房市场的暴利和持续的繁荣，加上社会人士对保障房的认识不够，政府引导不积极，目前的情况来看也是不理想的。保障房资金渠道可以从审计署对19个省市的保障房审计公告看出，2007年至2009年，19个省市筹集廉租住房保障资金1038.8亿元，获得棚户区改造中央补助资金54.43亿元。重点调查的32个城市筹集廉租住房保障资金448.65亿元，其中：中央补助资金67.25亿元，占14.99%；从土地出让净收益和住房公积金增值收益中安排296.79亿元，占66.15%；地方各级财政安排52.47亿元，占11.70%；其他渠道筹集32.14亿元，占7.16%。可是，即使是土地出让金的10%的拨付，也是问题重重，根据审计署的公告，2007年至2009年，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到10%以上的要求。这些城市共计少提取146.23亿元。2009年全国土地出让金收入达到1.6万亿元，按照纯收益为50%(考虑到土地溢价率和政府30%收益的土地定价，这还是保守的比例)计算，就有8000亿元，提取10%就有800亿元。显然，地方政府在土地出让金上采取了隐性措施，让保障房的合法资金来源受到阻击。2.保障房的土地供应不足。保障房要得到大力发展必须有资金和土地供应上的保障，然而据国土资源部的资料显示，2010年，我国在加大保障房的建设力度的情况下，全国30个省的保障房土地供应安排也只有2.47万公顷，只占住房用地的19.7%。而过去五年共批用建设用地达到3300多万亩，用在保障房上的却微乎其微。另外，在仅有的这点土地供应上还存在着变相使用土地，采用各种方法尽量减少政府直接供地用于保障房的单独建设，增加土地出让金的取得渠道。例如，2010年北京推出含居住用地共计81宗，含政策性住房成交的地块为19宗，其中仅2宗是单独以限价房方式供地，其余17宗均采用了商品房搭建保障房的方式。3.法律制度保障薄弱，执行力度不够。13 虽然我国住房保障行政部门连同其它相关部门在制定保障安居工程的相关政策规定上不断完善，截止2010年已出台30余个政策文件对廉租房、经济适用房、公租房等的管理加以规范，但是，这些条例主要是在指导思想、基本思路、总体操作规范和禁止事项上加以阐述，却将具体细则的制定寄望于积极性不是很高的地方政府和部门，由于地方对保障房的认识还不够，缺乏行动意愿，所以自然执行力度大打折扣，在制定具体的法律规范上怠于行使，再加上中央问责机制不健全，政策文件对违反规定的处罚措施也未详细列明。所以，法律的空缺为地方政府怠于建设保障房、违规建设保障房、滥用保障房政策提供了便利的渠道。例如，规定经济适用住房申请人应当如实申报家庭收入、财产和住房状况，并对申报信息的真实性负责。若不真实只是取消申请资格或以后不得再申请，却未明确若不如实申报将受到什么样的处罚。显然这样无法达到威吓虚报财产的申请人，还是会有许多投机取巧的人冒着惩罚成本为零的风险碰运气，这样不仅损害了保障房的宗旨，也使政府消耗了大量人力、物力去识别真伪。再如，《关于廉租房住房质量管理通知》规定了廉租房要按照规定的质量构建，但是却未明确偷工减料、运用低质量建材的处罚措施，这样难以真正规范开发商和建筑商的行为。4.保障性住房准入退出机制不健全。在保障性住房实施过程中，面临着无法准确界定住房保障对象和对象认定缺乏科学标准等问题，主要原因：一是住房档案系统不健全，全国大部分城市基本上没有建立住房档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理。由于基础信息数据不全、住房档案信息不健全，导致难以准确界定住房保障对象。二是个人收入和信用制度不健全，目前还没有建立全面、有效的个人信用制度，这不仅造成收入核定及准入确认的难度大，而且就业、收入变化时更难适时、准确地进行复核和清出，造成保障性住房“准入”与“退出”的监管困难。5.各地政府认识不够，积极性不强。因为追逐利益的自然属性，再加上缺乏明确的问责机制，或是问责机制执行不力，形同虚设，地方政府建设保障房的积极性一直提不起来。虽然政策推进力度很大，但实际完工率不容乐观。2009年9月，全国人大财经委的调研显示，截至当年8月底，各地保障房完成任务率只有当年规划的23%。2009年，广州市的保障性住房建设截至当年10月的投资完成率只有26.5%。截至2010年10月初，佛山市该年计划建设的1600套保障性住房开工率仅有65%，竣工率仅为10%。根据2010年12月深圳市住建局公布的信息，“十一五”规划中原本计划筹建16.9万套保障性住房，目前竣工2万多套，仅占原计划的12%。如此缓慢的工程进度不仅缘于一些客观的条件限制，还受制于一些主观因素，那便是地方政府对保障房建设的认识不够，没有想发展经济，做大GDP一样的热情和积极性。保障性住房制度的国际借鉴很多国家在保障性住房建设等方面结合本国的特点，进行了许多有效的实践，值得我国借鉴。一、美国：政府介入，市场主导美国政府介入房地产市场较早，但没有采取直接干预的形式，而是在保证市场稳定发展的前提下，采用多样化间接的调控手段，保障政策实施的高效率。1.构建公私结合的住房金融保障和抵押贷款保险体系。为实现“人人享有体面的住宅”13 的目标，美国采取金融支持、税收减免、租金控制、住房资助券等多样化措施，其中，金融支持在住房保障政策的实施中发挥着极其重要的作用。1932年和1934年，美国先后成立了“联邦住宅银行抵押贷款系统”和“联邦储蓄贷款保险公司”，向公共住房开发商和中低收入家庭提供低息贷款和提供贷款保险，彻底改变了完全由地方私人金融机构垄断住房贷款市场格局。上世纪60年代，美国实行对私人金融机构进行补贴计划，扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商提供低息贷款。完善的住房金融保障体系和抵押贷款体系，吸引了大量房地产开发商从事公共住宅项目开发，公共住房供应量增加，中低收入阶层住房问题得到有效解决。2.根据经济发展阶段制定和修订住房保障法规。在不同时期，根据居民居住状况和经济发展水平，颁布相应的住房保障法律，通过法律强制达到住房保障目的。1934年，美国通过《国家住房法》，并依法成立“联邦住宅管理局”和“联邦储蓄贷款保险公司”，后者在《国家住房法》规定的条款内，实施抵押贷款保险职能。1937年，美国通过《公共住宅法案》，成立“联邦平民建设总处”，负责对公共住房建设提供长期补贴。1949年，美国颁布新《国家住房法》，提出“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”的发展目标和计划。1974年，颁布《住房和社区发展法》，1987年颁布《无家可归者资助法》，1990年颁布《国家经济房法》，制定相应的年度住房发展计划，州政府根据年度住房计划的规定和美国房屋和城市发展部的要求，制定各州的公共住房发展计划。3.重心逐渐下移的财政投入和税收减免。联邦政府和州政府大量、持续性的高额财政投入，是中低收入阶层住房状况得以解决的关键。从上世纪80年代开始，住房计划的目标群体定位于低收入阶层，把中等、中下收入阶层排除在保障范围之外。这一时期，联邦政府有计划地取消其住宅建设，逐步减少对可支付住宅建设的支持，转向通过税收减免来支持私人部门开发可支付住宅；通过住房抵押贷款利息的所得税扣减、住房代金券计划等对中低收入家庭实行补助。二、德国：租赁主导和民生导向的房地产市场德国目前有8200万人口，是欧洲人口最稠密的国家之一，住房总数约4000万套，供需基本平衡。完善的住房保障体系以及民生导向的房地产政策在其中发挥着重要作用。以市场配置住房资源的方式使得住房社会保障覆盖范围更加广泛。1.分类实施、培育多元化的建房主体。通过税收政策和优惠贷款鼓励福利性社会建房和个人建房、购房，鼓励多种形式的住房建设形式，对于住房买卖设定高额的交易费用。一是非营利性建房企业兴建的福利性社会住房给予建筑预算50%的无息贷款，偿还期限为25年；二是对个人建房给予减免税和其他鼓励措施；三是鼓励个人按市场价购房，并可获得政府住房补贴。2.完善而严格的租房法律体系。德国租房市场繁荣，自有住房率为42%，租赁住房率为58%。这受益于法律对租房利益的严格保障，如法律对房租做上限限制：如果房东所定的房租超出合理租价的20%，就构成了违法行为；如果超出50%就构成犯罪。另外，对低收入群体进行租房补贴，补贴金额根据家庭人口、收入及房租支出情况确定，实际租金与可承受租金的差额部分由政府承担，补贴期限为15年，此后随着家庭收入的增加减少补贴的金额。领取社会救济、收入特别低的家庭的房租补贴由联邦政府和州政府各承担13 50%。3.建立鼓励自住、稳定价格的住房金融体系。与住房抵押贷款模式或公积金模式不同，德国实行“先存后贷”的合同储蓄模式。这种房贷的实质是“合作”而非赢利，大约占到德国房贷总额的50%左右。所有房贷(包括合同储蓄和商业贷款)都实行固定利率制，储蓄房贷利率低于市场利率且固定不变，商业贷款固定利率期限平均为11年半。德国的房地产市场强化房屋的消费品属性、弱化其资产属性，规定自有自用的住宅只征收地基税，但对地产买卖则征收高额的土地交易税和资本利得税。这些措施稳定了房地产市场，减少了住房压力和保障性住房的需求。三、日本：政府领导、市场主导的保障住房体制1.政府成立非盈利性保障性住房建设机构。建设省住宅局代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。在该局统管下，构造以住宅金融公库、住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的社会保障性住房供应体系。其中，政策性的住房金融机构住房金融公库，为住房建设和购买住房提供长期低息资金，公团和公社则直接建造和提供住宅。日本政府的财政补贴分为政府财政拨款和投资性贷款两种，前者用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设，后者一般用于住房建设的投资贷款以及向用于建设公共住房和低收入者发放住房贷款。2.官民结合的保障性住房财政金融政策。日本采用官民结合型金融政策模式，以央行为领导，民间金融机构为主体，政策性金融机构为补充。政府住房金融机构有住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等；民间的住房金融机构由包括住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。住宅金融公库是直接隶属于政府的法定机构，依照《住宅金融公库法》的规定向自建或购买住宅的国民提供长期、稳定的低息贷款，为民间住房信贷机构提供贷款保险，并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款，其对贷款利率和额度的控制体现了政府对中低收入者的支持。3.鼓励自建和自住的住房政策。日本运用税收手段鼓励住宅建设。《住宅取得促进税制》中规定，利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1%。四、新加坡：体系完善的公共组屋政策新加坡实施公共住房制度，大力发展公共组屋，成功地解决了中低收入居民住房问题。在分配上经历了由廉租屋(租赁组屋)向廉价屋(购买组屋)的过渡。新加坡居民住房问题的解决得益于其实施独特的“居者有其屋”住房保障政策，通过专门机构运作(建屋发展局)、强大的金融支持(住房公积金政策)、政府扶持和严谨的住房分配和管理制度，解决住房保障问题。1.设立半官方的主管机构。半官方专门机构“建屋发展局”负责统一投资和组建保障性住房(即组屋)。住房建设启动资金是政府20年长期贷款和政府补贴，每年财政补贴非盈利的建屋发展局。整个住房建设的投资活动过程包括项目立项、建筑工程承包、产业出售或管理，无论是私人投资住房建设，还是政府投资建房，都必须通过招标形式确定建筑承包商。在选址上13 住宅建设一般选择在城市边缘地带，在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情况下，政府才集中力量改造旧城。组屋区交通便利，轻轨、地铁建设完善。2.建立以公积金储蓄为核心的住房金融体系。完善的公积金制度是新加坡解决居民住房问题的重要保障，它为组屋的建设和“居者有其屋”计划提供了强大的金融支持。所有新加坡公民和永久居留的居民，都必须参与公积金储蓄。政府将一部分公积金用于组屋建设，或购买政府为住房建设贷款和补贴而发行的债券，间接支持组屋建设。通过这种政策，获得稳定建设资金，避免商业贷款高额利息。3.实施完善的进入标准和退出机制。政府制定详细租住或购买组屋申请资格标准，按照标准购买住房才可享受优惠；对超过规定的多出部分提高房价，以限制居民过多占用住房。同时，采取分级优惠办法，购买住房面积越小，享受优惠越多。分配优先权按申请时间次序来决定，操作简单，易为公众接受。为限制炒房，对于组屋的家庭套数、转让的时限都做了严格规定。为防止组屋衰退为贫民窟，实施有住户参与的住房更新政策。4.保障性住房采用政府限价的方式。组屋的租金和房价不是由市场决定，而是由政府定价，实行低租金和低房价的政策。为了照顾低收入家庭购买组屋，政府提供补贴，实在无力购买的。允许其租住组屋。为符合条件的组屋买主提供两次优惠贷款，摊还期为25年。贷款数额与摊还期限依据申请者的收入与年龄而定。推进保障性住房建设的政策思路今后一段时期，我国应把加强政府调控和运用市场机制结合起来，把解决当前问题与建立长效机制结合起来，把优化供应结构和调节住房需求结合起来，建立科学合理的住房建设与消费模式，促进房地产市场平稳健康发展。一、建立法律法规体系保障住房的规范化制度建设，需要健全的法律法规体系的支撑。长期以来，我国保障性住房制度仍以政府文件、政府政策形式发布，至今我国尚没有一部《住宅保障法》，更没有专门针对低收入者的保障性住房的法律法规，使得低收入者住房问题难以得到有效保障。因此，建立和完善符合我国国情的保障性住房的法律法规体系势在必行。应该积极借鉴新加坡、香港地区的成功经验。它们都以法律法规形式严格规定了保障性住房的保障对象、收入划分标准、保障水平、保障资金来源、保障对象准入和退出资格的审查及运行程序管理机构和监督机构的职能，以及对违法违纪行为的惩处等具体条款，使保障性住房制度有法可依。为进一步完善我国保障性住房的规范化制度化建设，首先应加快推进住房的法律法规建设进程，尤其应尽快出台保障低收入家庭住房的相关法规，并制定保障性住房的发展规划，明确规定保障性住房的发展目标，土地划拨、建设规模、结构布局、面积标准、政策机制等，使目前日益增多的住房保障问题有章可循。二、完善政策保障体系13 保障性住房的规范化制度化建设，需要完善的政策保障体系支持。由于保障性住房属于政府主导的公共福利项目，因此，为保障性住房提供多方面的政策支持，是政府必须履行的职责，也是住房保障体系建设的重要手段和方式。政府对保障性住房的具体政策扶持有：一是对保障性住房建设的用地采取优先安排并保证供应；二是对保障性住房年度用地指标，应科学合理地做好配套规划；三是将住房保障资金提前纳入年度财政预算；四是对保障性住房投资者提供政策优惠。如对廉租房、小户型住房投资者在土地供应、贷款、利率、税收等方面给予优惠，以鼓励投资者积极参与保障性住房建设；五是对住房保障对象提供政府补贴救助、住房贷款担保及低息抵押贷款；六是对社会、企业和个人捐赠房屋用于廉租房等保障性住房的出租的，应给予企业所得税、个人所得税优惠。三、组建职能管理机构保障性住房体系建设是一项系统工程，不仅涉及到住房建设、发改委、国土资源、财政、税务、民政、社保、工商、银行等众多综合部门，还涉及到多部门之间的协调，以及多项配套政策的落实。从各地的实践看，凡是保障性住房工作做得好的地区，大多都组建了保障性住房的职能管理机构。因此，应按照“统一规划、统一建设、统一分配、统一管理、同一运作”的新机制，设立专门全面负责保障性住房的投资、开发、建设、销售和管理等工作的政府专门机构。具体职能有：一是负责与各部门加强沟通与协调，打通保障性住房建设发展规划、年度计划报批、建设项目用地选址与开发、住房建设、住房销售与经营管理等各个环节，以实现各有关部门对保障性住房工作的分工协作、分类指导和监督管理；二是负责对有关部门在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面的责任落实；三是负责保障性住房的登记申请、资格审核、住房分配、使用管理等方面相关政策措施的实施；四是指导和推动保障性住房工作的加快推进。四、建立投融资建设机制应进一步探索保障性住房的融资模式，加快形成多元化的投融资渠道。其一，可通过引入房地产投资信托基金进行融资。对参与保障性住房建设和经营的房地产投资信托基金给予适当的财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高其基金和投资者的收益水平，从而引导房地产投资信托基金投资建设或购买保障性住房。其二，可通过实行住房证券化运作方式进行融资。我国目前的廉租房等保障性住房，一般只租不售或售后不再允许转售，因而具有稳定的产权，这一点更加符合证券化资产的特点。在实际操作中，可以采取直接将保障性住房项目证券化或以保障性住房作为抵押物向银行申请贷款、由银行将该债权证券化等方式进行融资。其三，可通过发行保障性住房建设债券、廉租房修购彩票和社会福利彩票方式进行融资。从中提取适当比例，用于当前的保障性住房。其四，可通过组建非营利性的保障性住房建设投资公司，专项投资危陋房屋拆迁和保障性住房建设。投资公司可采用政府主导、专项投资、封闭运作的模式，与银行共同签订保障性住房建设合同，以改变以往只能依赖银行贷款进行融资的方式。其五，可通过开征住房保障税进行融资。对购买别墅和高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税，专门用于保障性住房建设、修缮和廉租房补贴，以实现高收入家庭消费通过纳税向最低收入家庭住房消费的转移支付。其六，可通过政府土地转让转换进行融资。政府出让某块土地时，可规定中标的开发商必须提供一定比例的保障性住房作为冲抵土地出让金，以扩大保障性住房的建设规模。13 五、建立准入及退出机制由于住房保障对象的收入水平并非一成不变，因此，对住房保障对象的家庭收入状况、住房保障困难程度和住房保障面积等应进行动态跟踪，尤其应加快建立和完善保障性住房的准入与退出机制。一是明确住房保障对象的准入标准。严格规定不同收入标准应享受不同的住房保障待遇。同时，应根据各地住房保障对象的收入水平变化，定期调整最低收入家庭的住房标准。二是建立针对住房保障对象的复审制度。随时掌握住房保障家庭的住房、收入变化情况，一旦住房保障对象的家庭收入发生变化，应及时调整住房保障待遇。对不符合住房保障标准的家庭应及时启动退出程序，以有效解决目前各地普遍存在的保障性住房供给与实际保障对象错位的问题。三是建立保障性住房准入与退出的转换接续程序。制定由廉租房向经济适用房再向商品房过渡的正反双向的具体操作措施，以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应标准的保障性住房。六、建立监督管理体制保障性住房的规范化制度化建设，需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格管理。具体措施是：一是对住房保障对象、保障标准、保障资金来源、补贴额度、保障期限、收入状况、档案审核、合同签订等实施严格审核和监管；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督；三是加大对保障性住房用地、建设、准入、出租、出售、骗购、使用、监管等各个环节的违法违纪行为的惩处力度。近期主题一览◇现代服务业◇包容性增长◇推进城镇化◇汇率战争◇灰色收入◇海洋经济◇房产税改革试点◇公车改革◇学前教育◇创新社会管理◇资本市场二十年◇食品安全监管◇GDP解读◇粮食战争业务指导：闫伟地址：沈阳市和平区南京北街103号13 策　　划：王振宇邮编：110002采编：王东伟电话：(024)2270663013