公共行政理论变迁的范式解读.doc

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1、公共行政理论变迁的范式解读　　摘要从科恩的范式理论出发，对公共行政学的理论流变进行了范式解读。公共行政理论语境由官僚制向公共管理的转换，是由于传统官僚制理论遭遇到了严重的实践困境和理论质疑，作为对这种困境和质疑的回应，新共管管理运动从经济学的基本假设出发，对公共行政理论进行了重塑，是对官僚制理论的扬弃和超越。　　关键词公共行政；官僚制；新公共管理；范式转换　　　　1962年美国著名科学史学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中，首次从学术上对“范式”与“范式转换”的概念做出了界定。在库恩的理论中，一个科学的范式（Paradigm）就是一套关于现实的假设，这套假设比其他假设更好地说明了当今

2、的世界。范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定，也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架，一套理念和方法论的信条，一个可供仿效的解题范例，它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径，同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准，即决定着他们的自然观、世界观及价值观。[1]范式就是世界观，一般性的观点，以及分析复杂现实世界的一种方式。范式是一学科内范围最广的共识单位，它包括概念、样本、理论和方法，并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。一个范式就如同一幅地图，具有理顺和总结现实、理解现

3、象之间的因果关系、预测未来发展、从不重要的东西中分出重要的东西、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等认识功能。范式转换的动态过程表述为：范式Ⅰ-规范科学（即在范式Ⅰ指引下积累的知识）-异例（即范式Ⅰ不能解释的新现象）-危机（即范式Ⅰ从根本上受到怀疑）-革命（即范式Ⅰ全面崩溃）-范式Ⅱ。库恩阐述的范式理论的动态发展模式是科学哲学研究中的一个伟大进步，引起了科学哲学界的一场认识论的大变革，成为科学哲学史上一道重要的分水岭。其影响不仅仅限于科学史、科学哲学、科学社会学等相关领域，而且延伸到社会学、文化人类学、文学史、艺术史、政治史、宗教史等人文和社会科学领域，成为众多科学研究者分析理论流变

4、的基本逻辑工具。经过近百年的发展，公共行政理论语境发生了从传统官僚制向新公共管理理论的变化，本文试图从范式转换的动态视角对公共行政理论流变进解读。　　　　一、官僚制的理论内核与实践困境　　　　1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的'政治'范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政

5、治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“4政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。　　官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔

6、逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某

7、一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命