论村民自治中权力的运行与制约.doc

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1、论村民自治中权力的运行与制约　关键词：村民自治法治/民主政治权力制约　　内容提要：极为欠缺科学性的《村组法》在农村的实际运行中，受到政治环境和乡土条件的制约，出现了权力的集中无制约的状况，即将开展的“新农村建设”运动，客观上要求乡村权力集中的现状必须改变，也为推进农村公共权力运行的法治化提供了绝好的历史机遇。国家应该给出足够的空间，并辅之以法律调整和体制完善，在农村切实推进民主政治，并作为民主法治的起点，有希望实现第三次“农村包围城市”。　　导言　　之所以关注权力，是由于它对资源和社会变迁巨大的影响力和控制力，以及这种影响和控制力对中国的进一步发展越来

2、越具有决定性的意义。村民自治制度还权于民，重构了农村基本的权力结构，但是在现实操作中却远离文本，沦为空壳。在20几年的改革进程中，基于国情和历史因素，政治体制改革严重滞后，在经济自由和表面上主体平等的背后，绝对权力与资本的结合造成了今天极为严重的社会问题：经济增长质量不高、资源浪费、贫富差距、社会不公等等越发让人触目惊心。基于三农问题的紧迫性和战略意义，中央果断的进行了政策调整，力挺解决三农问题，一场轰轰烈烈的“新农村建设”运动正蓬勃兴起，试图将农村纳入社会主义市场经济的轨道。我们看到在众多专家学者为农村经济发展建言献策的同时，却很少有人关注农村中的“

3、权力”问题，这是很危险的。我们欣喜于三农问题得到中央高度重视的同时，也不能不注意到“运动式”背后权力的膨胀倾向以及它对于农村经济和社会发展的决定性影响，这不仅是二十年改革的教训，更是我们真正关心民生、实现经济高质量增长的同时实现社会公平和社会和谐的必然选择。　　要真正实现“还权于民”，实现权利的保障和权力的制约平衡，“法治”当是最佳的选择。本文将从现实的乡村权力运作状况出发，分析其成因，并论述推进法治化的权力运作的原因和实现路径，建立法治意义上的自治制度，真正维护农民权利，实现经济增长高质量的同时建立和谐的乡村社会。　　一．村民自治中权力的现实运作状况

4、　　由于特殊的历史和国情，我国还没有村民自治的基本法，而是由《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文中简称《村组法》）作为村民自治制度的法律基础。其中规定：　　“第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”　　“17第三条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”　　“第四条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委

5、员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”“第十一条村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”　　“第十六条本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。”　　“第十八条村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”　　“第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……”　　可见，涉及村民自治运行的权力有四个：　　自治权：由自治主

6、体－村民集体享有，村民会议是权力行使的机构和实现方式，也是村民自治的最高权力机构；　　管理权：由村民选举产生的村民委员会享有，村民委员会为村民会议的执行机构，行使村民会议重大决策的执行权和日常村务的管理权；　　政治领导权：由村党支部享有，是党的领导权在农村的体现，发挥领导核心作用；　　行政权[1]：由乡镇政府享有。　　按照《村组法》规定的权力运作模式显然是非常清晰和理想的，村民自己管理自己，村中公共权力掌握在村民集体手中，通过村民会议决定自己的命运，行使自治权；同时村民选举产生自己的服务机构－村民委员会，负责村民会议决策的执行和日常的管理活动；并且村民

7、的自治权受到党支部领导权的支持和保障，监督村民委员会的日常活动，保障国家法律的实施；村民自治活动还受到乡镇党委政府的指导、支持和帮助。　　但是这种原则性规定下的权力结构在农村的实际运作中却完全是另外一番模样，村民自治作为一种人为设计的外部制度嵌入到乡村社会后，必然受到固有的政治、经济、文化等社会特性的制约，在动态的实践过程中呈现出不同于静态设计中的样板出现“实践的增量”[2].17　　在笔者生活了近二十年的村子里（山东莱芜某村），村中的公共权力仍然时一元化的掌握在村支部书记的手中。因为他个人能力较强，已经连任几届支部书记，在村中具有较高的威望，凡事决策

8、权都掌握在他的手中。并且在长期的任职中，已经形成了与乡镇领导较融洽的关系，形成互利局面，乡镇工