论村民自治组织运作中的权力冲突与对策

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1、论村民自治组织运作中的权力冲突与对策村民自治组织是作为人民公社制度解体后的替代组织出现的。农村实行家庭联产承包责任制后，人民公社对农村社会资源的掌握和生产经营失去了控制，人民公社作为集体经济、社会与政治一体的基础坍塌了，人民公社制度已经无法履行它的职能。1983年，中央政府决定实行政社分离，恢复了乡镇政府的设置，人民公社遂被乡镇政府所替代，原公社范围内的“公社、大队、生产队”的三级体制也不复存在，大队权威失去了合法性的基础，过去的行政命令和指挥已经失灵，于是村一级就出现了许多无人管，大队干部想管又管不了的事情，农村出现了一定程度的无序和混乱状况。由于家庭联产承包实行的是双层经营体制，作为

2、土地的集体所有者主体不能出现缺位。正是在这种背景下，一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事物的组织形式：村民委员会。村民委员会一出现就被中央高层人士所肯定，随即被载入宪法，作为农村居民居住地区设立的“基层群众性自治组织”。1998年11月，全国九届人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”从组织形态上看，农村基层组织已经完成了权力的转变，但是在实际运行过程中，乡镇政府的管理和基层党支部的直接领导机制依然在发挥重要作用，甚至在有些

3、方面居于主导地位，从而引起村民委员会组织运作过程中难于避免的权力冲突。从事农业管理部门的权威人士也承认：“现在一些地方的村委会和村党支部关系不协调，个别的甚至矛盾尖锐，既影响村里工作，又损害支部，村委会的形象。”(注：《农村工作通讯》，2002年第3期，第4页。)这种不协调妨碍了农村基层民主的实现，挫伤了农民的政治热情，也成为我国农村村民自治运动进一步发展的障碍。本文试图从村民自治与党支部的领导、村民自治与乡镇政府的管理产生的权力冲突进行分析，探讨村民自治组织存在的问题与解决这些问题的对策。　　　　　　一、民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权力冲突　　诞生于20

4、世纪80年代的村民自治，被称为“现阶段中国农村治理的重要方式之一”(注：徐勇：《中国农村村民自治：制度与运行》，华中师范大学出版社1997年版，第4页。)。村民自治委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它由群众根据自己意愿民主选举、民主管理，主要职权是办理本村的公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会秩序，向人民政权反映村民的意见、要求和提出建议，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的任务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民会议是村民自治的最高决策机关。村民自治相对于人民公社时期的生产大队来说，其最大的特点是

5、“主体的群众性”(注：吴大英、杨海蛟等：《有中国特色的社会主义民主政治》，社会科学　　上述方法，都是以力图缓和紧张、理顺村委会和党支部的工作关系为出发点，在实践中也取得了成效。但笔者认为，解决村委会和党支部的权力冲突，不能仅仅依靠党支部书记和村委会主任的“工作配合”，而应该选择不能造成“权力冲突”的机制。“两委合一”是一种较为理想的制度选择，它既体现了党的执政地位，保证了中国共产党对农村基层组织的领导，也保证了村民民主权利的实现，有利于农村村民自治组织的正常运行，但是它必须建立在农村党支部领导方式和职能转变的基础上。　　　　　　二、村民自治组织与乡镇政府管理权力的冲突　　1985年全国完

6、成政社分立，人民公社制度被正式废除，但是代替人民公社的乡镇，基本上把人民公社政社合一的职能继承下来了，生产大队的牌子虽然已经摘下，村级组织的结构功能发生了若干重要的变化，但是从村级组织的运行来看，它的主要精力仍旧是在完成乡镇政府指派的各项任务，大多数情况下是在对乡镇负责。虽然《村组法》规定了村委会和乡镇政府之间的关系，但在现实社会中，难以避免其内在矛盾。现阶段存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，在实行集体所有制和家庭分户经营之后表现得尤为突出。乡镇管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权利，村民自治主要反映和表达村集体和村民意愿和要求，当国家、集体和个人利益较为协调时，乡镇管理与

7、村民自治的关系较和谐，村民自制的运作也较规范，当这三者利益关系较紧张时，冲突就显现。乡镇管理的权力集中于乡政府，但权力运用的范围是整个乡，实际上村民自治的村仍然在乡镇管理权力下，只是其影响程度和方式有所不同而已。因此，从村民自治的外部来看，存在着与乡镇管理的权力冲突，并制约着村民自治组织的运作。　　《村组法》实施后，对乡镇管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。乡镇管理干部认为，实行村民自治脱离现实，导致行政命令难以畅通无阻地贯