参与式公共服务的制度分析——以农民参与灌溉管理为例

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1、参与式公共服务的制度分析——以农民参与灌溉管理为例摹嚏2006/7参与式公共服务的制度分析以农民参与灌溉管理为例应若平摘要:参与式公共服务是一种新型的公共服务运行机制,它是一种以农民参与为基础,市场运行为中心和政府支持为保障的新型公共服务运行机制,它具有发挥竞争性的市场调节机制,计划性的政府干预机制以及自治性的农民有序参与机制的制度优势,可以实现农民参与,市场介入和政府引导之间的良性互动.关键词:参与式公共服务;参与灌溉管理;制度安排;制度优势中图分类号:F326.6文献标识码:A文章编号:1001—490

2、X(2006)7—075—03作者:湖南农业大学人文社会科学学院副教授,管理学博士;湖南,长沙,410128建立我国农村公共服务新体系,让农民享受到最基本的公共服务是我国农村,农业和农民发展的客观要求,也是我国建设社会主义新农村的基本要求.目前我国农村公共服务滞后于农民的需求,迫切需要改革现行的农村公共服务运行机制,构建新型的农村公共服务的运行机制.学术界对我国农村公共服务改革问题给予了较多的关注,并出现了不少有一定影响的研究成果,这些农村公共服务改革的研究成果主要集中于农村公共服务供给问题的研究,较少涉及

3、农民参与在农村公共服务变革中的作用问题.农民参与是农村公共服务变革的一个重要条件.许多国家公共服务变革的实践证明,公众参与是公共服务改革不可忽视的基本前提,也是决定公共服务改革是否成功的关键因素.世界银行发展报告指出:发展中国家改善公共服务有突出的成功,也有惨痛的失败,主要的区别在于公众在决定他们所获得的服务的质量和数量方面的参与程度(世界银行,2004).因此,农村公共服务变革绝不是简单地由市场组织或农民合作组织替代政府履行公共服务的供给职能,关键在于如何发挥农民参与在农村公共服务变革中的积极作用,建立新

4、型的公共服务运行机制.20世纪90年开始,在我国某些农业地方,水利灌溉工程进行了农民用水协会参与式灌溉管理的改革试点,并已经取得了一定的成效.参与式灌溉管理改革成功的经验说明:农村公共服务变革研究不能局限于公共服务供给制度的变革,必须关注农民如何参与农村公共服务管理的问题.本文旨在突破以往农村公共服务变革研究过分集中于公共服务供给问题的局限性,以参与灌溉管理的改革为例,从制度运行和制度比较的角度,探讨参与式公共服务的制度安排与制度优势.从参与式公共服务视角研究我国农村公共服务变革问题,是农村公共服务变革研究

5、的一个新思路,这一思路是与当前我国农村社会经济发展状况相联系的,农村社会经济发展使得农民自然而然地萌生出参与农村公共服务管理的需求,参与式公共服务问题是农村公共服务改革研究的重要内容.一参与灌溉管理:参与式公共服务的实例参与灌溉管理是国际上普遍推行的一种农业地方水利灌溉服务的运行机制,它主张在政府的指导,扶持,授权下把部分(对大中型灌区)甚至全部(对中小灌区)灌排管理权力和责任移交给用水户进行管理,让用水户以"主人"的身份参与灌区规划,施工建设,运行维护等方面事务.参与灌溉管理是以建立用水户协会为前提,农民

6、用水户协会是国际上在灌溉农业地区普遍推行的一种农民用水合作组织.湖南省铁山灌区工程始建于l977年,1983年南灌区投入运行,是湖南省第二大灌区.1995年以前,铁山灌区总干和分干渠以上工程由灌区管理单位专业管理,支渠及以下渠系工程由乡(镇)水行政部门管理.灌区管理单位同用水乡(镇)签订供用水协议,从乡(镇)收取水费.农民很少直接参与灌溉管理,对水费收缴使用情况,工程运行状况和维护计划缺乏了解.由于国家投入有限,水费标准低,水管单位自身经济困难,无力对工程进行正常维修,导致水利工程日益老化损坏.加之作为用水

7、主体的农民被排斥在管理之外,乡(镇)截留挪用水费严重,灌溉用水无序,渠系工程损坏严重,水利用系数低,水资源严重浪费.l995年,铁山灌区工程在世行贷款水利项目的推动下,开始了"公司+协会+用水户"末级渠系管理体制变革的试点.l995年铁山灌区成立了全国第一个农民用水户协会——铁山灌区临湘长塘农民用水户协会,长塘支灌区的l693户农户全部申请人会,农民投票选举了用水户代表,民主产生了协会主席和执委会成员.在长塘用水户协会成功试点的基础上,铁山灌区不断总结经验,逐步在灌区推广并完善"公司+协会+用水户"参与式灌

8、溉管理模式.通过10多年的发展,目前铁山灌区已建立农民用水户协会27个,人会农户达3.7万户,人口14.2万人,管理灌溉面积156万亩,占灌溉面积的35.6%.农民通过自己参与管水,负责末级渠系的水量分配,水费收取和渠系维修等工作,有效地解决了以前铁山灌区渠系工程管理不善,上游大水漫灌,下游无水干旱,水资源浪费严重等问题.用水户参与灌溉管理实质上就是将灌溉管理的决策权,工程建设权,财产管理权或使用权交给用水户,从