保障房有效供给不足的原因分析 和政策建议

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1、保障房有效供给不足的原因分析和政策建议　　摘要：为低收入住房困难家庭提供住房保障是政府应尽的职责，县级政府是职责主体。在中国现行财政分权体制与政府治理架构下，保障房供给不能增加地方财政收入，难以提升地方官员的晋升竞争力，地方政府缺乏保障房供给的财政激励与晋升激励。因此，增加保障房供给，需要改革目前政府治理架构、完善财政分权体制，以及加大法律约束与公众监督。　　关键词：晋升竞争；财政分权；地方政府行为；保障房供给　　缓解低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难，有利于维护公民的基本居住权利、促进社会公平，是政府义不容辞的责任。随着城镇住房市场化改革的

2、不断深入，住房保障体系不断完善，“省政府总负责、县级政府抓落实、中央给予一定支持”的保障房供给机制逐步确立。然而，无论是相对于政府的最大供给能力而言（葛扬、贾春梅，2011），还是相对于保障房需求而言（姜伟新，2011），保障房有效供给均显不足。因此，探讨保障房有效供给不足的根源及对策具有重要的现实意义。　　一、相关文献述评　　从既有文献看，保障房供给不足的原因在于住房保障制度缺陷、历史欠账过多、融资渠道单一、地方政府缺乏供给动力等方面。部分学者认为，保障房供给不足的成因在于住房保障制度本身存在的制度缺陷，比如，家庭收入标准界定欠科学，准入退出机

3、制不健全，部分保障房存在“负保障”现象（黎民、陈峙臻，2012），致使部分保障房供给失效。部分学者指出，保障房建设虽已提速，但因历史欠账过多，所以目前保障房供给仍显不足（李迎生、李文静，2012）。部分学者认为，保障房建设的融资渠道单一、建设资金缺乏，造成了保障房供给不足（何元斌、王雪青，2013）。还有一些学者将保障房供给不足归因于地方政府供给的动力不足。贾春梅（2012）指出，中国现行的财政分权和政绩考评机制致使地方政府保障房供给激励不足。王根贤（2013）研究发现，在现行的财政分权和住房保障制度下，目前面临的主要困境在于，地方政府对保障性住

4、房建设缺乏内在经济激励机制。上述研究从多个视角解释了保障房有效供给不足的原因，本文认为从地方政府行为激励视角发掘保障房供给不足的根源更为重要，原因在于地方政府是保障房政策的执行主体，地方政府的保障房供给行为取向从根本上决定了保障房的有效供给水平。　　从已有研究看，贾春梅（2012）、王根贤（2013）等学者基于中国式分权的制度背景对保障房供给不足的原因进行了初步的探究，触及了地方政府保障房行为激励问题，但是，已有研究缺乏系统性，对地方政府保障房供给行为的激励机制研究尚待细致深入。根据以上分析，本文基于地方政府行为激励视角发掘保障房供给不足的根源，

5、并提出增加保障房有效供给的政策建议。　　二、保障房有效供给不足的原因分析　　地方政府作为保障房供给主体自然成为保障房供给总量不足的被问责对象。资金供给不足和土地供应缺乏是保障房供给总量不足的直观原因，但是，保障房供给总量不足的深层次原因在于中国特殊的转轨体制。中国式的财政分权体制和以GDP为主的政绩考评机制促成了增长型政府的形成，激励了地方政府将有限资金用于能够带来任期内经济增长的公共投资、出让有限土地用于给其带来高额土地出让金和房地产相关税收的商品房市场，从而导致地方政府保障房供给偏好的弱化，资金供给和土地供应不足，保障房的供给总量不足（见图1

6、）。　　1.保障房有效供给不足的直观原因分析。保障房的可持续发展依赖可持续的资金投入和土地供应。任何类型的保障房供给都离不开巨额资金的支撑，但资金投入不足一直是保障房供给面临的最棘手难题。地方政府未按规定足额提取保障资金、保障资金被挪用以及筹集资金的实际利用率不高等致使资金投入不足（葛扬、贾春梅，2011）。除了需要投入大量资金外，新建保障房还需要供应大量建设用地，但是现实情况是，土地供应不足是保障房供给的另一短板。因而，资金投入不足和土地供应短缺是保障房供给亟需冲破的瓶颈。　　（1）资金投入不足。什么原因导致了地方政府供给保障房的资金缺口如此之

7、大呢？原因可以归纳为如下三点：地方政府未按规定足额提取保障资金、保障资金被挪用以及筹集资金的实际利用率不高。首先，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定，“各地从土地出让净收益中提取廉租房保障资金的比例不得低于10%”，然而，地方政府从土地出让净收益中提取保障资金的比例未达标的现象非常普遍。其次，廉租房保障资金的一部分被违规挪用。审计署的审计工作报告显示，从2010年度8个省区16个城市政府投资保障性住房情况看，一些地方保障性住房资金管理也不够严格，共发现多申报和挪用等问题金额0.9亿元。最后，筹集资金的实际利用率不高。审计署公布

8、的数据显示，2007年～2009年，重点调查的32个城市筹集廉租房保障资金448.65亿元，而发生廉租房保障支出仅219.11亿元，筹集