第六章 公共政策内容的执行分析

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1、第六章公共政策内容的执行分析1主要内容一、公共政策执行概述二、政策执行的研究取向与理论模型三、公共政策执行过程与手段四、影响公共政策执行的主要因素五、公共政策执行偏差及其纠正2一、公共政策执行概述1.政策执行问题的缘起2.政策执行的基本含义3.政策执行的主要特点4.政策执行的功能31.政策执行问题的缘起在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键。4随着20世纪60年代由约翰逊政府所发起的“向贫困开展”、“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向

2、人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。520世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖普里斯曼(T.L.Pressman)和威尔达夫斯基(A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”(ImplementationMovement)。6就我们国内的情况而言，在改革开放以前的很长一段时期，很少有人将公共政策作为一门科学加以专门研究，政府政策过程中的问题更多地出在政策

3、制定环节；改革开放以后，我国的政策科学得到了较快发展，政府政策过程中的问题相对更多地出现在政策执行环节。因此自20世纪80年代中后期以来，对政策执行问题的研究开始受到越来越多的学者和实际工作者的关注。72.政策执行的基本含义所谓政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。83.政策执行的主要特点（1）对象的适用性（2）执行的灵活性（3）执行的协调性（4）执行的时限性（5）过程的动态性94.政策执行的功能（1）确保政策目标的实现（2）检验政

4、策成效（3）为后继政策制定提供重要依据10二、公共政策执行的研究取向与理论模型（一）研究取向（二）基本理论（三）执行模型11（一）研究取向“自上而下”的研究取向（top-down）“自下而上”的研究取向（bottom-up）121.“自上而下”的研究取向自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；同时强调层级节制的指挥命令关系。13据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的：营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次

5、。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。14连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次！排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的

6、76岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。15对该途径的批评：（1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。（2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者。进一步地，“自上而下”的分析方法倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法。（3）更适用于传统官僚制下的科层式结构。162.“自下而上”的研究取向自下而上的研究可以从自上而下的对立面来理解，它不是从上层政治出发来研究政策的执行过程，而是以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。（1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。（2）执行

7、结构研究：政策执行需要众多组织和行动者的共同协作。17对该途径的批评：（1）它过分强调了基层官员的自由裁量权。（2）只适合于分权的政治环境。（3）它对自上而下的研究取向的批评有失公允。18两种研究途径的区别（1）最初的焦点（2）主要行动者的认定（3）评估标准（4）整体焦点19（二）基本理论1.行动理论2.组织理论3.博弈理论行动学派强调政策：行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，行动是政策执行的关键。组织是政策执行的关键，没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原