论行政处罚中当事人之协助(1)

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1、论行政处罚中当事人之协助(1)　[内容摘要]行政处罚中当事人之协助可以提高行政处罚的效率以及行政处罚的可接受性程度。行政处罚之协助不是当事人的“证明负担”，但如果将其定性为“法定义务”，则与现代宪政理论所公认的公民“参与权利”之间产生紧张关系。因此，有限的协助义务即免于不利陈述之规则是缓解这一紧张关系的基本路径。　　[关键词]行政处罚协助义务参与权利　　行政处罚中的当事人是承受行政处罚之行政相对人。[①]当事人是否有配合行政机关作出行政处罚之协助，在法理上没有令人信服的论证。然而在实务上，行政机关如果有当事人的协助，可能会提高行政处罚之效率及其

2、行政处罚为当事人可接受性程度。但是，如果当事人履行协助行为却使其陷于不利之境地，似乎也与现代法上基本人权理念相悖。为此本文拟就此论题展开讨论，以求得缓解其内在张力之道。　　一、“证明负担”抑或“法定义务”？　　就功能而言，行政处罚中的当事人之协助可以消解行政机关在作出行政处罚过程中来自当事人方面的种种障碍，加速行政处罚程序的伸展。所以在行政处罚中行政机关如能获得当事人之协助，必可以提高行政效率。因此，在行政处罚中确立当事人之协助行为在法理似乎没有多大的障碍。如果法律规定在行政处罚中当事人应当某种作出协助行为，那么当事人之协助行为的性质究竟如何界

3、定，确实也牵涉到多方面的问题需要释明。　　行政处罚中当事人之协助是否可以视为一种程序法上的“证明负担”呢？“证明负担”（burdenofproof）是一个诉讼法学的概念，它是指在诉讼程序中所争议的事实处于真伪不明状态时，当事人因为法院不能认定事实而应承担不利后果的负担。我们知道，在诉讼程序中所争议的事实处于真伪不明状态时，法院不得以此作为拒绝裁判的理由。在这种情况下，解决问题的基本方法是法律在双方当事人之间恰当地分配“证明负担”，即有证明负担的一方当事人如不能举证证明该事实，就应当承担不利的裁判后果。这样的诉讼证据规则可以较好地解决诉讼过程中事

4、实处于真伪不明状态时法院如何裁判的问题，但它可以适用到行政程序呢？　　一个行政处罚案件的事实处于“真伪不明”的状态，在行政法上其实就是“事实不清”的另一种说法。因此，在依法行政原则下，行政机关是不得出作出行政处罚决定的。然而，如果在这样的情况下行政机关不作出行政处罚决定，结果可能是损害国家利益、公共利益或者不能保护第三人合法权益，那么，我们是否可以给行政处罚中的当事人施加若干证明负担呢？如果他不能卸载证明负担，那么行政机关是否可以作出对其不利的行政处罚决定呢？我认为，行政处罚是行政机关作为控方代表国家追究当事人的行政违法责任，此时的行政机关又兼

5、有裁判者身份。在这样的情境下行政处罚中的当事人已经处于程序的劣势，如果我们再施加于他若干证明负担，那么他在行政处罚程序中处境可能更加恶劣，从而不利于保护其合法权益。因此，当案件事实处于真伪不明时，行政机关应当以“事实不清”为由不作出行政处罚决定。据此，我认为在行政处罚中当事人之协助行为不能定性为“证明负担”。　　行政处罚中当事人之协助不能设定为“证明负担”，那么是否可以把它设定为“法定义务”呢？在法理上，法定义务是国家通过立法在法律关系中设定的，当事人必须履行的一种责任。如果行政处罚中当事人之协助认定为是一种“法定义务”，那么当事人如不协助行政

6、机关作出行政处罚，则依法应当承担相应的法律责任。[②]因此，如果行政处罚中当事人之协助是一种法定义务，那么他必须根据行政机关的要求，作出相应的协助之行为，否则行政机关可以强制其他履行协助之义务。　　外国法例中曾有相似的规定。如德国《联邦行政程序法》第26条第2项规定：“参与人应参加事实调查。参与人尤其应提供知道的事实和证据。其他协助事实调查的义务，尤其是到场或陈述的义务，仅存在于法律有规定的情况。”[③]对于这一规定的解释，“德国学者之见解为，本项第一句仅规定当事人在行政程序上参与调查事实之‘负担'（Last）而非’法定义务'（Rechtspf

7、licht），故当事人不为参与，不能据此规定实施强制执行，只是可能造成法律上不利之结果。第二句仅特别例举说明第一句而已。至于第三句规定之意旨，乃指如使当事人超越‘参与负担'而进入’参与义务'，必须法规有特别规定，并举‘亲自出席或陈述之义务'为例。”[④]可见，在德国法例上，行政程序中的当事人既有“证明负担”，又有“法定义务”，只是“法定义务”必须由法的依据。　　在我国的立法中，把协助当作行政处罚中当事人的一项法定义务来规定的做法是比较少见的。比如，《浙江省产品质量监督条例》（草案）第34条规定：“违反本条例第八条至第十条、第十二条规定的当事人拒

8、绝向调查机关提供相应的进货渠道、供货人、场地、仓库的承租人、托运人的，责令改正；拒不改正的，可以处一千元以上一万元以下罚款。”这一规定可能导致的结果是