英国福尔顿文官改革

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1、英国福尔顿文官改革英国的文官制度发展到60年代以后，原有的文官体系已经发生了很大的问题，主要表现为机构臃肿，人员庞杂，其工作效率日益降低，如国防部的文官人数，1966年比1914年增加了17点6倍，外交部增加了74点4倍，内政部增加了54点一倍。[①]但这些都还只是表面上的现象，因为英国文官制度最大的弊病是在其形成过程中产生的一种“新传统”，这种新传统与英国历史和文化教育都有密切的关系，具体体现就是在文官的任用过程中特别重视通才而不重视专门的技术人才在政府决策部门的作用。重视通才在英国有悠久的传统，英国人认为，治理国家不同于一般的管理工作，其成员必须拥有极高的综合才能，拥有渊博的知识和广

2、阔的视野，因此拥有很高素质的人才能够胜任国家的公职，而这种高素质的人才在英国主要是由牛津大学和剑桥大学这一类的传统高校培养出来的。这类学校重视学生扎实的人文科学知识的训练，其培养目标就是为社会提供“上等人”或领导者，用英国人的话说，就是培养社会主人。在19世纪的英国大学中，甚至认为历史和法律这样的学科都是“主人科学”，妇女是不应该学习的。在这样的思想传统下，英国文官主要由牛津和剑桥这样的名牌大学的学生构成，就毫不奇怪了。　　但19世纪英国政府面临的工作和20世纪完全不同，当时英国盛行的自由放任的经济政策，政府对经济事务和其他的社会事务干预较少，而这些事务本身的难度和所需要的专业知识也十分

3、有限，因此，任用通才类的人才，基本上还是适合英国当时的社会发展的需要的。然而，随着20世纪英国经济的进一步发展，国家承担的经济职能越来越多，特别是在福利国家制度建立后，国家不仅要管理各种社会福利事务，还要管理各类国营企业，“混合经济”使得各类专门人才的需求率进一步扩大。[②]在此情况下，继续保持任用通才的传统显然不利于英国政治系统的正常运转。　　由于文官机构所存在的问题，1966年2月，威尔逊首相任命了一个12人委员会对英国文官制度的一系列问题进行研究，并于1968年由该委员会提出了一个报告，由于该委员会的主席是苏塞克斯大学的副校长福尔顿，所以该报告通称福尔顿报告。其要点如下：1，成立新

4、的文官事务部，有首相兼任文官事务大臣，日常事务则由一名内阁成员中的非部门大臣领导，作为该部行政首长的常务次官，成为国内文官长。2，各个部应有一种部分类别的统一分级制度，并适用于所有非工业文官，对文官的升等程序应作某些改变。3，成立文官训练学院，以培训现有文官，其中一部分名额应保留给私营工商业、地方政府和公共企业的工作人员。4，在大多数部里，除常务次官外，增设一名政策顾问，负责研究部内的长期政策和计划，并保证目前政策的执行。5，各部对本部门文官的录用，应有更大的权力，大部分应由各部直接录用，并加快录用的程序。6，鼓励文官之间与其他工作之间相互流动，各部有权临时雇佣少数专家。[③]　　上述建

5、议在同年6月被威尔逊接受，并决定设立新部，1968年11月，英国工党政府成立了文官事务部，其主要职能是负责文官的人事安排等，在行政管理领域中，推动新制度和新技术的发展和应用。当然，这场变革的实质是英国政府的行政管理机制已不适应现代科技的发展，尤其是微电子技术的发展，使整个社会再次经历了一次生产力方面的革命，即人们熟知的信息革命。在这样一次深刻的社会变革中，英国原有的高素质人才，实际上只是一种好看的摆设，由于他们缺乏应有的专业知识，成了真正的外行，而英国过去一直是奉行的外行领导内行的原则，即通才领导各部门的专业技术人员，在新技术飞速发展的20世纪，这种格局显然已经不适应英国进一步发展的需要

6、。随着各行业的专业化，文官也应专业化，而打破通才一统天下的局面就成为改革文官制度的关键。威尔逊就曾经对福尔顿坚决表示：“我们必须高举专业化的旗帜”，推倒“外行领导内行”的体制福尔顿委员会在它的报告中也指出，“有新的职能在等待着人们去完成，这些职能需要新的组织形式，需要具有新技能的新人才”。[④]而改革的最终目的，是要彻底改变英国文官体系中长期存在的通才一统天下的局面，使英国的行政管理部门真正地实现专业化，以满足英国在新技术革命条件下进一步发展的需要。　　这样的设想应该说是十分令人振奋的，但在其执行过程中却发生了一些偏差，使得原来的计划没有很好地产生实际的效果。福尔顿委员会在报告中提出了若

7、干建议，这些建议在形式上很多已经被付诸实践，例如成立了文官事务部，开办了文官学院，实现了文官培训的正规化，政府机关的管理得到了改善，行政效率有所提高。但是，改革的最核心的目标，即改变通才统管一切的局面却未能实现，权力重心还在官僚通才一边。下院的报告也未能触及文官与大臣关系这个核心问题，统一的等级机构也是有名无实，开放结构只是在次官以上的最高层中部分地实行，1972年虽然把一千多种职位作了简单的分类，可是纵向官职体制还是得以保存，次官