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1、中外环境影响评价制度之公众参与机制的比较第23卷第1期2006年1月湖:It广播电视大学JournalofHuBeiTVUniversityVoI.23.No.1January.2006.l23～124中外环境影响评价制度之公众参与机制的比较胡俊谢伟莹(武汉大学法学院,湖北武汉430072)[摘要]与一些发达国家的环境影响评价制度中的公众参与的规定相比较,在公众参与的范围,程序,时间,保障机制等方面均存在很多的不同.总地说来,我国在这方面的立法与西方还存在较大差距.通过比较,我们应该学习其优点以健全我国的公众参与的机制.[关键词]环境影响评价;公众参与;机制;比较法[中图分类号]
2、F124[文献标识码]A[文章编号]lOO8—7424(2006)Ol—Ol23一O2由于环境保护在科学技术层面的一致性,以及各国在环境保护领域多年来的相互交流和借鉴,我国和国外的环境影响评价制度大体的架构,内容有着许许多多的相似之处,但同时受诸多因素之影响,在很多方面存在着不同,本文试对中国和一些主要国家的环境影响评价制度中的公众参与机制进行比较,分析其中的不同.一,环境影响评价之公众参与的阶段与范围(一)公众参与的介入时机和参与阶段美国的环评程序有两个阶段直接包含公众参与:第一阶段,行政机关认定其拟议的行为无重大环境影响,出具"无重大影响认定"文件,公众予以审查并具有最终的决
3、定效力;第四阶段,即"报告书的评论和定稿",其间公众先有9O天对于报告书初稿的评论期,领头机关研究并作出反映后定稿,公众再次获得3O天对于定稿的评论期,这是整个环评中最重要的阶段也是公众主导的阶段,行政机关则是合作性地接收意见和针对实质性意见作出不同类型的反映,或修改所有方案,或补充修改有关的分析等.美国的环评程序给了公众很大的介入范围,让公众最大自由地与机关合作,共同决定立法建议或者建设项目的实施情况[1]1.而中国的《环评法》允许公众介入环评的阶段十分有限:首先,对于指导性规划的环评,根本不设专家审查和公众参与的内容;其次,对于专项规划的环评,只在报批规划草案前征求公众对于环
4、境影响报告书的意见,而在编写报告书,专家审批等阶段排除了公众参与,实践中报告书因公众的意见而进行大幅更改的情况非常罕见;最后,对于建设项目的环评,建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见,至于项目可行性研究,建设项目设计,环境影响后评估等阶段却没有公众的参与.这样大大削弱了公众参与对于环境影响评价的能动作用,评价单位无法从公众获取有益的信息和建议,无法达到环评的效果:2l.(二)公众参与的范围美国公众参与环评有个显着特点是其评价对象的广泛性.它包括对环境质量有重大影响的立法活动,官方政策,[收稿日期]2005一lO—lO正式计划,规划等.而我国的《环评法》却对此无
5、明确规定.环评制度的有效依靠制度的完善为前提,其中最基础的是对评价的范围要有明确规定,否则,只会导致环评无法有效实现.同时对环境质量有重大影响的立法,政策与公众的环境权益紧密联系,如果把这否定在环评范围之外,那么公众的环境权益因不当的立法,政策造成损害却没有提出意见的机会,明显失去了公众参与环评的意义.二,环境影响评价之公众参与的方式我国《环评法》规定,对于专项规划和对环境可能造成重大影响,应当编制环境影响报告书的建设项目应当举行论证会,听证会,或者采取其他形式.征求有关单位,专家和公众的意见.环境影响报告书应当附具对有关单位,专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明.由此可见,召开
6、论证会和听证会应当是公众参与的主要方式.它充分体现了公开,民主.但《环评法》却没有规定公众可申请听证和行政机关可依职权举行听证,而代之以专项规划审批决策前由有关部门代表和专家组成审查小组对环评报告进行审查,并且审查的过程和结果并不公开.这无疑是提高了听证会的启动门槛,把听证会制度束之高阁.审查小组的审查和听证会相比,在行政行为的公开性,透明度方面显然是略逊一筹,听证会的监督作用更强,审查只有在听证基础上进行,才能更惬合环评的目的.三,环境影响评价之公众参与的保障问题1,环境影响评价之公众参与的反馈美国行政机关对于公众提出的意见和作出的决定给予了充分的尊重.环评的第一阶段,公众的审
7、查决定能够否决行政机关对于"无重大环境影响"的认定.对于第四阶段,行政机关"必须"个别或集合地研究公众具体而明确的意见,然后对此作出不同形式的反应.对于有关单位,专家和公众对环境影响报告书草案意见,与美国相比,我国《环评法》规定的是"应当"而非"必须",反应是"考虑和说明"而非"研究并有针对性地反映",而且也未明确规定评价者对公众意见加以反馈,在公众意见的基础上修正环境影响报告并加以公布的义务,没有规124湖北广播电视大学第1期定对规划或建设项目的审批内容和结论必须公布于众.公众
