城市水务市场化改革与合资运营模式研究

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1、城市水务市场化改革与合资运营模式研究许建国城市水务是由城市供水和污水处理两大部分组成，其隶属城市市政公用行业，普遍存在自然垄断、投资大和效率低的问题。为此，国家从2002年开始放宽城市水务市场的准入，实施了产业化市场化改革。几年来的改革取得了很大成效，积累了一些经验，但也得到不少教训。本文拟通过对市场化改革过程与合资运营模式的分析，进一步探讨和反思我国城市水务改革中存在的问题。市场化改革状况1、在宏观层面，国家先后出台了一系列政策法规，推动、指导和规范水务市场改革这主要经历了三个阶段：第一阶段，进行体制改革，打破垄断，开放市场。2002年底，建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进

2、程的意见》，允许并鼓励不同性质的市场主体进入水务市场，从而拉开了城市水务市场化改革的序幕。通过改革行政管理体制，实行城市供排水一体化管理，克服多龙管水，形成比较完善的管理产业链；通过改革资产管理体制，进一步区分经营性和非经营性资产，为城市水务的企业化运作和市场化改革创造条件。第二阶段，2004年5月，国家颁布和实施的市政公用行业特许经营管理办法，强化水务市场准入过程的竞争机制，推进符合市场经济要求的价格形成机制。第三阶段，在完善前两个阶段的同时，加强市场化改革的宏观指导，加快政府职能转变，逐步建立比较规范的监管体系和统一开放、竞争有序的水务市场体系与运行机制。2、在微观层面，重点进行

3、企业投融资体制和内部改革改制在投融资体制改革方面：从改革开放前主要由政府直接投资建设和经营管理，到改革开放后，随着社会经济发展，为解决政府单一投资主体的财力不足，出现了政府间贷款或向国际金融组织贷款、外资合作经营并且保证固定回报、BOT和TOT项目融资，以及合资经营、产权转让等市场化形式。在企业内部改革方面：组建供排水一体化的水务公司，特别是污水处理厂由事业改企业，将污水处理费改为企业经营性收费；开始实行企业化运作，逐步使企业成为独立的市场主体；合理优化资源配置，实施投资主体多元化，按照现代企业制度规范运作。市场化改革合资运营模式分析城市水务是一种需要以固定网络来传输服务的基础设施，

4、其产业链形态：原水—制水—售水—污水处理。几年来，城市水务改革都是围绕产业链的市场化这条主线来进行的，即在产业链的环节（单元）中或整体上引入市场竞争机制。由于各地实际情况、改革出发点、改革目标不尽相同，因而在实践中出现了不同的合资运营模式。但从服务的范围与形式上，归纳起来可分为系统服务和单元服务两种类型。1、系统服务类型系统服务的范围包括从原水到排水整个产业链系统，或者从原水到售水的供水系统，或者单独污水收集处理系统。系统服务的最大特点是企业直接向公众服务并向公众收取服务费，其具有以下服务形态与特征：排他性强，一定范围内、一定期限内，只有一个企业整体经营；发展空间较大，可扩展性强，对

5、应的经营风险也大；服务价格受政府调控；项目风险在于市场总量的判断、价格政策和价格到位程度，以及公众对服务的满意程度等。具体操作模式可分为：（1）整体模式整体运营模式是以一个城市范围的水务行业整体对外合作的改革方式。这种模式的实例是广东深圳水务集团。操作方法：先在城市范围内组建供排水一体化水务企业；通过公开招标方式，政府将水务企业的部分产权转让给投资者，并取得股权转让所得；转让后形成的合资公司在特许经营范围和期限内为城市提供全面系统服务。模式特点：在运作层面上，主要由政府主导和推动；合资公司依法拥有法人财产权，经营期满后，股东可按合约转让其持有的股份；依特许经营协议，负责城市水务投资、

6、建设、运营和管理；在特许范围与期限内，实行独家经营；通过提供系统服务，向终端用户直接收费以获取经营收入。模式风险：在于通过特许经营协议明确政府与企业之间的权利、责任和义务；双方之间能否建立一个合理的调价体系，明确投资与补偿的调价机制；政府如何通过股权与制度安排，代表社会公众利益对企业实施有效监控。整体合作模式按产权形态和引入外部资金流向还可细分为转让部分股权、整体出售和增资扩股等形式。但在具体运作过程中，很少采用整体出售方式。（2）分系统模式分系统运营模式是将供水系统或污水处理系统单独进行全面合作。该模式的主要代表是海南三亚、福建厦门和云南昆明。这种模式的具体操作、特点及存在的风险与

7、整体合作模式基本相同，但范围只局限于城市的供水系统或者污水处理系统。（3）分区域模式分区域合作模式实际上是以一个城市范围中的某个相对完整区域的水务行业对外合作的改革方式。这种模式的典型案例是上海浦东、重庆江北。模式特点：服务范围局限于城市某个相对独立完整区域；实行全市统一服务价格管理体系；打破垄断，形成城市范围内的区域竞争。这种模式受区域范围限制，进而影响业务规模的扩展空间；同一城市有多个同类型经营者，质量与服务水平倍受关注。因此，只适用于大型的且水务系统