论国家统一与地方自治——从港澳基本法看两岸和平统一的宪法机制

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1、·法学论坛·论国家统一与地方自治——从港澳基本法看两岸和平统一的宪法机制张千帆‘[内容摘要】为了解决港澳回归的特殊困难，特别行政区的宪法模式可以被归结为“法律上的高度独立，政治上的有限自治”。由于台湾地区和港澳地区在政治体制和历史背景方面的差异，港澳基本法仅在某些方面具有借鉴意义。未来台湾地区的宪法模式应该有别于目前港澳特别行政区基本法，采取“法律上的高度独立，政治上的高度自治”。[关键词]和平统一港澳基本法宪法机制地方自治一、引言“九二共识”为协商解决台湾问题奠定了基础，自两岸关系因“台独”分裂势力的活动时而陷入紧张局势。2005

2、年，海峡两岸的和平统一出现了新的转机。首先，全国人大于2005年3月高票通过《反分裂国家法》。虽然《反分裂国家法》第8条第一次以法律的形式提示了采取“非和平”措施的可能性，但该法的主旨仍然是“和平统一”o[1]就在两个月之后，台湾地区的国民党和亲民党领导人相继完成了大陆的“和平之旅”，向两岸关系的实质性改善迈出了重要一步，也为和平统一的制度安排打下了民意基础。和平统一显然是关系到中华民族前途的一件大事，也是中国在现代化进程中实现“和平崛起”的重要一关，能否以和平方式顺利统一台湾，在很大程度上取决于实现统一的制度设计。与武力征服的最大

3、区别在于，和平统一必须通过妥善的制度安排方能实现。这是因为分离多年的不同地区通常在经济、政治、法律和文化上存在着重大差异，因而国家统一必须照顾到不同方面的需要。如何在求同存异的前提下实现和平统一，如何保证不同地区的制度和文化选择得到充分尊重，如何保障处于不同制度和文化下的人民在民主自治的大原·张千帆，北京大学宪法与行政法研究中心教授。本文系教育部哲学社会科学研究重大项目“国家主权与地方自治——转型时期国家结构的比较研究”(04JJD82002)的研究成果。【1]根据《反分裂国家法》第l条，该法的目的是“反对和遏制‘台独’分裂势力分裂

4、国家，促进祖国和平统一”；第5条进一步规定，“以和平方式实现祖国统一，最符合台湾海峡两岸同胞的根本利益。国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一”。3万方数据华东政法大学学报2007年第4期(总第53期)则下实现共同繁荣，是宪法制度的设计者所必须考虑的首要问题。在这方面，欧美国家提供了丰富的经验。美国之所以能维持两个多世纪的繁荣稳定、欧洲共同体之所以能在过去50年里从6个成员国不断扩大到今天的27个成员国，无不归功于这些国家或地区的宪政制度。在中国，港澳回归后之所以比较安定，也正是因为宪法和特别行政区基本法比较合理地分配中央和特

5、别行政区的权限，使特别行政区在基本法所规定的范围内实行高度自治。为了实现国家的和平统一，我们必须为和平统一提供合理有效的宪政制度，让两岸人民尤其是台湾民众清楚看到统一的利益，并通过有效的制度保障使他们对自己的前途感到放心。事实上，中国已经在正式或非正式场合下通过多种方式表达了未来制度安排的巨大弹性。本文通过总结港澳特别行政区“一国两制”的宪法特征，探讨台湾地区未来的制度模式。为了解决港澳回归的特殊困难，[2]特别行政区的宪法模式可以被归结为“法律上的高度独立，政治上的有限自治”。法律事务的高度独立体现为立法、司法和财政上的高度自治，

6、政治事务上的有限自治则表现为中央在任免特别行政区重要官员过程中的作用。笔者认为，由于台湾地区和港澳地区在政治体制和历史背景上的差异，港澳基本法仅在某些方面具有借鉴意义。二、港澳基本法模式与“一国两制”的法律意义《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)。香港和澳门两个特别行政区的宪法体制建立在基本法的基础上，而两部基本法分享着共同的基本特征。两部基本法的第2条都规定，全国人大授权“特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立

7、的司法权和终审权”；第12条都规定：特别行政区是“享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”。在中央政府和特别行政区的关系问题上，基本法采取了中央集权和高度自治相结合的特殊安排。一方面，在立法、司法和财政关系上，特别行政区享受高度自治，事实上，特别行政区在某些方面的自治程度甚至远高于联邦制下的地方政府；另一方面，在人事制度尤其是行政长官的人选问题上，特别行政区的自治程度又相当有限，事实上，从文本规定上看，这种自治的程度甚至还不如内地建立在单一制模式上的人大代表制。法律、财政和人事等方面在自治程度上的错位是由特殊的历史背景决定

8、的，同时又是导致中央和特别行政区之间存在张力的直接原因。(一)立法自治在法律事务上，尽管中央保留最终的审查权，特别行政区仍享有高度自治权。首先，两部基本法的第8条和第17条都规定“特别行政区享有立法权”；特别行政区原有法律，即普通法、