杨曦_中国农村义务教育事权配置研究

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1、本人不同意将论文提交给中国学术期刊网中国农村义务教育事权配置研究杨曦（电子科技大学政治与公共管理学院四川成都610054）摘要：义务教育是保障中国农村社会的正常发展的一种基本公共品，这种基本公共品的供给受到各级政府之间事权配置状况的直接制约，尤其处于统筹城乡的历史进程中，推进义务教育均衡发展的目标则更有赖于各级政府能否科学地发挥主导作用。如何在政府间划分事权范围、如何完善事权配置的机制等是推进中国农村义务教育改革的关键。关键词：农村、义务教育、事权配置1引言义务教育是由国家法律规定，由政府实施的，

2、对适龄儿童进行的强制性基础性教育制度，是具有一定的消费非排他性，同时又具有消费竞争性的准公共物品。因为教育是准公共产品，就存在教育成本分担问题，政府既可以实行完全政府负担的政策，也可以大部分成本由政府负担，个人承担小部分成本的政策，所以，政府能否完全承担教育成本取决于政府财力。另一方面，中国的农村人口巨大，约占总人口的57％，农村义务教育对中国人口素质的改善以及人力资源优化都有着极其重要的意义。目前，彻底的经济分权和财政分权仍旧受制于国情的根本局限中，推进统筹城乡当中的义务教育均衡发展的主要途径集

3、中在事权调整和转移支付制度的改善上。近十年来，许多专家和学者就教育事权配置和财政转移支付制度的改革进行了富有成效的探索和理论构建。柳斌(2001)[1]认为必须建立义务教育的各级政府分担机制，即按照各级政府财力强弱分担农村义务教育经费。其中因为中央财政财力最为雄厚，所以应当通过加大对农村义务教育经费专项转移支付的力度，真正承担起义务教育的重任。张玉林((2002)[2]的研究在承认“以县为主”的管理体制下，针对不同地区，寻找新的管理方式，建议在经济极端贫困的农村地区以及地区内部差距过大的省份，其管

4、理主体应该和投资主体一样上升到省一级政府，从而便于地区和城乡统筹。魏向赤(2003)[3]借鉴国际的通行做法，提出由中央和省级政府管理教育支出。中央政府把这项开支的款项作为专项资金直接拨给县乡两级政府。李成贵(2003)[4]的研究表明：在公共财政投入中，必须建立从中央到地方各级政府合理分担的投资体制，重点提高中央和省级政府对义务教育公共投资和财政供给水平，形成一种“上级政府买单，基层地方政府主管”的新的农村义务教育投人和管理体制。纪益成((2002)[5]重点探究了如何建立财政横向转移支付措施，

5、解决财政横向非均衡问题，弥补财政纵向转移支付措施的不足。郭晓东((2003)[6]建议通过在中央、省、地市级财政建立起对县、乡镇提供农村义务教育的专项拨款来完善财政纵向转移支付措施解决农村义务教育经费不足和缓解基层财政紧张状况。在研究方法上，计量模型被引入了相关研究，比如刘黎明(2000)[7]引入博弈论中处理竞争冲突与合作共谋等问题的有效理论工具，以数学模型研究为主体，重新设计了转移支付制度的基本模式。综上所述，研究者在如下两个问题上似乎达成了“英雄所见略同”的共识：1.当务之急是解决农村义务教

6、育投入低重心化问题；2.通过建立和完善义务教育的转移支付制度，保障义务教育的投入。这样的思路着力点几乎回避了地方政府事权与财权的不匹配的现实缺位对推进统筹城乡的义务教育均衡发展的直接制约。这样研究的结果已经无法应对当前农村义务教育均衡发展的客观需要，因此，首先有必要厘清农村义务教育事权配置基本现状2中国农村义务教育事权配置基本现状52.1公共教育事权配置不合理。这主要体现在三个方面：一是农村义务教育事权划分模糊。从中央层级来看，国家主要是依靠政策对农村义务教育活动进行调整，法制化程度较低。这导致各

7、级政府事权划分在一定程度上存在“上下不清”问题，事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点。二是上下级政府之间事权范围的划分随意性大。在垂直体制下，上级的法律事权往往成为下级的当然事权，现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任，出现所谓

8、上级请客、下级买单的状况。三是省以下各级政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府间事权错位。较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，对农村义务教育等基础性公共服务的扶助支出主要落在县乡政府身上，农村义务教育这类区域性外溢效应较强的公共品过多地由县乡政府承担，直接增加了基层政府的事权负担。这个现状的形成过程是这样的：2001年全国基础教育工作会议明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”2002年5月，国务院办公厅发布了《关于