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1、论征收制度中的公共利益（下）关键词:征收/公共利益/类型化/排除方式/程序控制内容提要:我国《物权法》中明确规定了“公共利益”的概念,但并未对公共利益这一法律术语加以定义。为了增强法律的可操作性,保障物权法所规定的公共利益能够得到正确的实施,更为了落实公益性和建设性建设用地征地制度的改革,有必要在法律上将公共利益类型化。从法学方法的角度来看,类型化存在着不周延、不完全的固有缺陷,除了正面列举之外,法律还可以通过采反面排除的方式,对不属于公共利益的情形予以直接排除,从而降低公共利益概念的不确定性。应当着重将公共利益的判断纳入程序控制的范畴,由司法机关解决公共利益的争议。四、公共利益的实现应当
2、通过程序严格控制公共利益通常反映了一种利益诉求,反映了私权与公权的交汇,甚至冲突。在社会转型时期,私人利益与公共利益的交汇日渐频繁,二者之间的冲突也日益明显,对公共利益的判断的重要性也日益突出。在此情况下,我们除了从立法层面通过正面列举的方式予以界定之外,还应当着重将公共利益的判断纳入程序控制的范畴。对公共利益实现的程序控制,首先是由于此概念即便是在类型化之后,它仍然具有一定程度的不确定性和模糊性。因此,为了更好地保护土地征收和房屋拆迁中集体组织农民和城市居民的利益,应当尽可能地从程序上对公共利益进行控制,只有通过科学、严格、公开、透明的程序,才能让被征收和拆迁的人们参与到整个过程之中,从
3、而尽量避免和减少各种非公共利益的项目介入土地征收和房屋拆迁之中,增强土地征收和房屋拆迁过程的正当性,减少纠纷和矛盾。程序本身具有减压阀和缓冲期的功能,其能够将一些征收中的矛盾转化为技术问题。而程序通常是客观的、确定的,程序的公正性在一定程度上能够缓和公共利益不确定性的缺陷。另一方面,程序的公正性易于为利益相关方所实际感受,能增加彼此理解和认可,有助于争议的有效解决,并可以通过程序的控制,预防争议的发生。例如,在征收过程中,采用听证会、补偿的集体谈判、补偿的民主表决等,都会使整个征收过程公开透明,增强了公共利益判断的公众参与度和透明度[1]。从实践来看,在我国对程序的控制没有引起高度的重视,
4、不仅程序不健全,甚至有些地方连征收公告没有发出,就将农民的土地征收。而在城市拆迁中,曾出现拆迁人与被拆迁人因征收引发的矛盾,很大程度上是因为程序上存在瑕疵,例如,拆迁人没有举行必要的听证会,认真听取被拆迁人的诉求。事实上,许多案件中,一些被拆迁人并非不同意被征收,而是其意愿没有通过一定的程序获得应有的尊重。还应当看到,在公共利益发生争议后,通过法定的严格程序,可以将争议乃至怨恨在程序中得到及时的化解,特别是发生征地、拆迁的矛盾之后,不能完全通过程序外的方式,如上访等来解决,也不能将政府完全推到第一线来面对这些尖锐的矛盾,最好的办法还是应当以程序为主导,通过正当程序来消化矛盾。对公共利益的程
5、序控制,应根据公共利益是否引发争议加以区别对待。在通常情况下,只要公共利益未引发争议,应设立常规程序机制来确立公共利益。有一种观点认为,公共利益的常规控制程序是民主程序,但我们认为,公共利益的判断不能完全通过民主投票的方式来解决。在实践中,出现了通过被征收人的投票表决来确定征收补偿标准的情况。有些学者认为,是否符合公共利益应当由公众来判断。利益相关方通过投票,自然能够判断征收是否符合公共利益。我们认为这种看法未必妥当。尽管我们强调公共利益的判断要体现民主的原则,但是这并不意味着要对个案通过投票来解决公共利益的判断问题。这主要是因为某一项征收所涉及的受益范围很难确定,从而难以确定参与投票的人
6、员。如果范围界定过窄,例如仅限于被征收人,基本上很难投票通过；如果范围界定过宽,则也可能难以真正反映被拆迁人的意愿。尤其需要指出的是,如果把公共利益的判断完全交给公众,则公权力就没有任何强制性,这本身也不符合征收作为行政行为的性质。尽管如此,我们认为,常规程序中要尽可能地体现民意和民主,例如,在征地决定过程中,应依法举行听证会,邀请包括被征收人在内的各方主体参与,以保障决策民主,并在必要时,公布征地信息,听取社会公众意见,这样的沟通机制能加强利益相关方的相互理解和信任,有助于避免引发不必要的纠纷[2]。在公共利益引发争议的情形,应在法律上明确用以界定公共利益和解决该争议的程序。在我国,究竟
7、设置什么样的认定程序,首先需要确定认定的机构。鉴于《物权法》没有规定由哪个机关来认定,对此,学界存在不同的看法。一种观点认为,公共利益的认定应当由各级人民政府来进行。因为“依靠政府认定公共利益,政府通过社会公众的授权委托,形式上已经取得了公共利益的代表资格,即政府的形式合法性已经通过法定程序得以实现”[3],各级人民政府是行使公权力限制或剥夺私人财产权的机关,其认定公共利益比较便利。其熟悉征收、征用等的具体情形,可以根据
