论我国公立高校治理中的制度性障碍

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1、论我国公立高校治理中的制度性障碍[摘要]我国公立高校治理中存在的制度性障碍在于，权力高度集中在校长和书记手中，教师利益代表制度的泛行政化，学生利益代表制度的缺失。制度性障碍背后反映出的是价值的失落，公共利益和学术利益，有效性和效率，民主参与和精英统治是治理结构安排面临的价值性难题。今后，我国公立高校治理需要结构和要素的变革。　　[关键词]公立高校；治理结构；价值分析；结构调整　　Abstract:ThegovernanceofChina'spublicuniversitieshasinstitu

2、tionalproblems,inistrationoffacultyinterest．expressing,andtheabsenceofstudentinterest．expressing.sisthelostofvalue.Publicvalueandacademicvalue,effectandefficiency,democracyandpos.Inthefuture,thegovernanceofChina'spublicuniversitiesneedsbothelementala

3、ndstructuralreforms.　　Key.综上所述，对公立高校的治理分析都指向了行政权力的膨胀，行政力量的泛化，相比较而言，教师群体在决策中处于弱权地位，而学生群体则处于较边缘化状态。　　　　二、对制度性障碍的价值分析　　　　要充分认识公立高校治理结构的制度性障碍，必须将问题提升到价值层面进行探讨，制度性障碍背后反映出的是价值的失落。　　1．公共利益和学术自由　　公立高校是一个公共组织，在对公立高校使命的描述中——作为文化的保存者和捍卫者、文化改革的代言人、国民经济增长的发动机、共同抱

4、负实现的工具——充分体现出它服务公共利益的宗旨。公共利益受益人实质上是不特定的社会公众。法律赋予公立高校独立法人地位，政府作为委托人，将财产权转移给受托人——高校，那么在高校中由谁来接受委托能确保最大限度地实现公共利益呢?党委、行政人员和教师同属于高校内部群体，他们的利益追求具有内部性，都不足以担此重任。因此，我国公立高校治理结构中缺乏公共利益的代表机构，这显然是个重大的问题。在美国高校，主要由外部人组成的董事会成为政府的受托人，掌握着高校的最高决策权，因为董事会的成员构成使得它能够比较好地代表

5、社会各界的利益需求。　　学术自由是高校教师的重要权利，虽然它只为教师群体所要求，但是受到全社会的保护，因此可以上升为一种具体的公共利益，高校更有责任去维护教师的学术自由权利。在高校治理中，教师群体基于自主维护学术自由权利的需要而要求获得控制学术事务的权力。与更为广泛的公共利益相比，学术自由权利要低一筹，如果只片面地维护学术自由，而忽视公共利益，高校将走向保守和落寞；反之，如果片面强调公共利益而侵犯学术自由，学术活动将会遭到破坏而最终损害公共利益。高校治理既要维护学术自由，又要保障公共利益。因此，

6、美国高校把代表公共利益的董事会置于最高权力地位，把代表学术自由的教授会置于董事会之下，但是董事会采取了不干预传统和向下授权的方式，从而保证了教授会的独立性。　　2．有效性和效率　　在治理中，效率是指用尽可能少的投入包括时间、金钱和人数，完成决策。有效性是指在决策方的能力的基础上达成高质量的决策。治理的效率和有效性是一对矛盾。通常，高校行政人员更看重决策的效率，集权化的决策方式固然能提高决策效率，但却有损决策的有效性。教师的参与和各种委员会的会议可能会延长决策的时间，增加决策的费用，但是有助于提高

7、决策的质量。教师是基于自身的专业知识参与决策，他们增加了决策中的知识和信息投入；各种委员会的会议增进了参与者之间的认同感，尤其是教师和行政人员共同参加的会议将会弥补他们因各自价值观的差异而造成的观点分歧，有利于达成可被双方接受的决策，此外对决策程序的认定有助于决策实施。伯恩鲍姆的研究表明，治理的有效性总是与低效和功能冗余相联，虽然组织看上去没有效率，但实际上非常有效，恰恰是某些影响效率的因素促进了治理的有效性[3]。　　在高校治理中，应遵循有效性第一、效率第二的原则。强调教师群体在决策中的主体地

8、位能增强治理的有效性，相反，过于强调行政的决策权，片面重视效率将会降低有效性。美国高校治理强调有效性，因效率而牺牲有效性的做法会遭到抵制，甚至诉诸法律。2003年加利福尼亚马鞍社区学院教授会向法院起诉校长和董事会在新颁布的教师聘用政策中剥夺了教师的决策权。校长和董事会的理由是为了节约资源，减少不必要的会议以提高效率。加利福尼亚教育法案规定“教师聘用政策必须由董事会和教授会联合制定”[4]。法院最后判决教授会胜诉。　　3．民主参与和权力精英　　民主是当代政治活动强调的重要价值，在高校治理中，民主显