论我国公立高校治理中的制度性障碍

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1、论我国公立高校治理中的制度性障碍[摘要]我国公立高校治理中存在的制度性障碍在于，权力高度集中在校长和书记手中，教师利益代表制度的泛行政化，学生利益代表制度的缺失。制度性障碍背后反映出的是价值的失落，公共利益和学术利益，有效性和效率，民主参与和精英统治是治理结构安排面临的价值性难题。今后，我国公立高校治理需要结构和要素的变革。　　[关键词]公立高校；治理结构；价值分析；结构调整　　Abstract:ThegovernanceofChina'spublicuniversitieshasinstitutionalpro

2、blems,inistrationoffacultyinterest．expressing,andtheabsenceofstudentinterest．expressing.sisthelostofvalue.Publicvalueandacademicvalue,effectandefficiency,democracyandpos.Inthefuture,thegovernanceofChina'spublicuniversitiesneedsbothelementalandstructuralreform

3、s.　　Keywords:publicuniversity;governancestructure;valueanalysis;structureregulation　　　　高校治理是指高校内外部利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程[1]。其中治理结构规定了各个利益主体在决策中的地位，相互之间的权、责、利关系，它是高校治理的基本制度。改革开放以来，中国高等教育体制改革的核心议题是落实高校办学自主权和提升高校自主性。时至今日，获得办学自主权的高校是否能够恰当地行使权力，更好地履行义务？现实反映出的情况并不乐观

4、：高校中因校长书记权力过于膨胀而导致的办学失范行为时有发生，高校教师和学生因校方不合理决策而采取的群体性对抗事件也开始出现。政府“一放就乱”不无原因。从学理上而言，政府在充分放权的同时，还需要积极推进高校治理结构的变革。　　　　一、制度性障碍的存在现状　　　　制度性障碍是指制度层面存在的问题。高校治理包括治理结构和治理过程，在此，探讨的是作为正式制度的治理结构中存在的问题。结构由要素组成，我国公立高校治理结构存在的问题，既有要素方面的，也有整个结构方面的。　　1.从整体结构而言，治理中存在的最大问题是权力的高度集

5、中化　　受法律的制约，我国公立高校治理呈现高度一致化局面。《高等教育法》第39～43条规定了公立高校的治理结构，其基本情况是：校长是学校的法定代表人；校长在党委领导下具有全面管理教学、科研和行政事务的权力；学术委员会具有学术事务的审议权；教职工代表大会具有对学校管理的监督权[2]。回顾公立高校治理的发展历史我们会发现，改革开放二十年来，高校治理结构没有实质性的变化。但是，高校的外部关系已经发生了深刻的改变，政府正逐步还权于高校。高校治理结构变革落后所导致的问题是，法律赋予高校的办学自主权已经集中在党委和校长手中。

6、从权力的分配角度而言，高校不是权力太小，而是权力太大！我们可以从侧面来分析这种高度集中的权力结构。首先，权力结构中所有者缺位。公立高校属于国家。政府是国家的代表，政府把管理高校的权力委托给校长，校长获得的是高校的办学自主权，第一层委托代理关系解决的是政府与高校之间的关系。而在办学自主权的内部分配中，出现了所有者缺位的问题。无论是依据法律中校长是法定代表人，还是现实中党委书记是一把手，校长和书记都是经营者，不能代表所有者。名义上，政府在授权之后不能插手高校内部事务，此外，政府的行政管理方式主要是事先指导、事后追究，

7、难以做到过程监控，由此也决定了政府不适合在高校内部决策中充当所有者角色。可见，校长和书记的权力缺乏所有者权力的约束。　　其次，权力结构中重大利益相关者缺位。勿庸置疑，教师和学生是高校的重大利益相关者，但是在现有的权力结构中，教师和学生几乎处于缺位状态。依据《高等教育法》的规定，学术委员会只具备学术事务的审议权，教代会只具有监督权。在高校运行的现实中，学术委员会和教代会能否有效地开展工作，完全依赖于大学党委和行政的支持，它们不具有独立提出议案的能力。在很多人看来，学术委员会和教代会工作只是一种促进决策合法化的工具。

8、此外，高校中缺乏大学生参与决策的制度化途径，作为学生团体性组织的学生联合会更多地起着管理学生，开展学生活动的作用。大部分时候，学生都被排除在学校的决策之外。公立高校中，所有者、教师和学生在权力结构中的缺位状态，从侧面体现了权力的集中化状况。　　2．从要素方面而言，学术委员会和教代会呈现泛行政化状况，深刻影响了它们的利益表达功能　　在我国公立高校治理结构中，教代会和学术委员