论行政公务行为的界定

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1、论行政公务行为的界定论行政公务行为的界定对于行政公务行为，学术界主要存在两种观点：一种观点认为行政公务行为是指行政公务人员代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。（注：参见王连昌：《行政法学》，中国政治大学出版社1999年3月第1次修订版，第89页。）其中的“行政公务人员”系指公务员及授权组织中行使行政职权的人员。另一种观点认为行政公务行为是指行政人代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。（注：参见傅国云：《论公务行为与个人行为的分界》（《行政法学研究》1996年第2期））这里的“行政人”

2、不仅包括公务员、授权组织中行使行政职权的人员，还包括了受委托人及受委托组织中行使行政职权的人员。两种观点的区别在于后者将实施行政公务行为的主体扩大到受委托人及受托组织中行使行政职权的人员。由于在实际生活中，绝大多数行政公务行为是由国家公务员实施的，故本文只对公务员的行政公务行为加以界定，但其规则亦同样适用于其他主体。一、界定行政公务行为的必要性公民依法定程序经法定方式成为国家公务员后，使他在原来的公民身份的基础上又形成了一个新的身份，即“国家代理人”的身份，与行政主体之间形成了一种职务关系。公务员作为

3、行政主体的“直接代理人”具有不同于普通公民的特殊权利，同时也要承担特殊的义务。但公务员也并不因此丧失作为普通公民的权利义务，他仍然具有其自身独立的法律人格——自然人人格，这种自然人人格意味着公务员仍然可以依照独立的个人意志行使其个人的权利。由于行政主体是一个抽象的实体，虽然通过法律拟创使其具有了独立的法人人格，但是这种法人人格必须通过其“直接代理人”——公务员来实现，其行政管理职权归根结底要通过公务员来实施。同时，公务员作为自然人人格的永久性载体，其自身的公民权也必然要通过自己的行为来实现。这样，就产

4、生了对于公务员行为的性质认定问题，即：是实现其人格权利的个人行为，还是体现行政主体意志的公务行为。公务员的“代理人”身份与其自身独立的法律人格并存，是产生公务员行为冲突的根本原因。“行政公务行为”这一概念在法律条款中并没有体现，它只是作为一个学术概念存在。而学术界提出这一概念的目的就在于对公务员的行为进行区分，确定公务员不同行为的法律效力、法律后果以及法律责任的承担问题。公务员的行为是否界定为公务行为关系到行为本身的效力，关系到相对人对公务员的行为的认识和接受程度。由于公务行为是公务员以“代理人”的身

5、份代理行政主体运作行政权的行为，所以它具有特殊的法律效力，法律后果也应由行政主体来承担。对于相对人来说，当他认识到公务员的行为是行政公务行为时，就必须接受这一行为的特殊强制力和约束力。而对于公务员的个人行为，相对人接受这一行为还有一个合意的过程，其法律后果也应当由公务员个人承担。公务员行为的界定也是确定国家赔偿的基础。在未建立国家赔偿制度以前，对于公务员的侵权行为是公务行为还是个人行为的区分研究并无意义，因为国家机关工作人员侵权均属个人行为，是一种特殊的侵权行为，国家并不承担赔偿责任。但在建立国家赔偿

6、制度后，这就是必须要加以解决的问题了。对公务员侵权行为的性质的区分成为确认国家赔偿或个人赔偿的分界。国家只对公务员的行政公务行为承担赔偿责任，而对于公务员个人行为所引起的后果仍然由其个人承担法律责任。因此，对公务员公务行为的界定标准理论成为现代国家赔偿制度的一个重要基石。二、行政公务行为的界定行政法学界对公务行为的界定标准理论，归纳起来主要有以下几种：（1）时间标准：以公务员上下班时间作为界定公务员行为的标志。（2）名义标准：以公务员的行为是否以其所属的行政主体之名义或者佩带或出示能表明其身份的公务标

7、志实施的作为认定公务行为的依据。（3）公益标准：以公务员的行为是否涉及公共利益或以公共利益为目的作为界定公务行为的依据。（4）职权标准：以公务员的行为是否属于职权与职责范围作为认定公务行为的依据。由于上述观点在界定公务行为时均有一定的可取性，但同时也都明显存在不足，所以国内的学者开始趋向于“综合标准说”的划分理论，即界定公务行为应综合考虑行为主体、时间、目的、职权、名义各个要素，而不宜以单一要素或所有要素作为认定标准。（注：参见王连昌：《行政法学》，中国政治大学出版社1999年3月第1次修订版，第11

8、1—112页；燕广、胡建淼、王建东主编：《行政法新论》，浙江大学出版社1992年第1版，第111—112页。）“综合标准说”与以前单一的界定标准理论相比，更具有灵活性，也更为科学，从表面上看似乎是解决了公务行为认定的问题。但是，对于公务员各种纷繁复杂的行为应当如何综合考虑，并对各个要素加以界定，在选择适用这些要素时依据什么原则来确定，“综合标准说”并没有解决上述问题。而且在多数情况下，综合考虑各个要素只是12全文查看作为区分合法的公务行为与非法公务行为的