论新世纪行政体制改革的目标与路径

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1、论新世纪行政体制改革的目标与路径改革开放以来，随着各项改革的全面展开和不断深人，我们对行政体制改革目标的认识也在不断深化。20世纪80年代初，针对行政管理权力过于集中、机构臃肿、干部队伍严重老化、领导职务终身制以及工作效率低下和官僚主义严重等弊端，提出了下放权力、精简机构和干部队伍“四化”方针。1988年，在政府机构改革中提出了转变职能、精干机构、精简人员、提高效率、克服官僚主义、逐步理顺政府同事业单位和人民团体关系等目标。1993年的行政体制改革最大特点，是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革目标，改革重点是转变政府职能，中心内容是政企分开。

2、1998年，面对跨世纪的机遇和挑战，中国开始了新一轮的行政体制改革。这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。显然，我国在以往行政体制改革的目标定位中，非常重视与市场经济体制的适应性，在改革实践中，比较注意处理政府与市场、政府与企业的关系。这一点，毫无疑问是正确的。但在2002年之前，几次改革目标都没有提及行政体制改革与政治体制改革的关系，在改革实践中，对一些与政治体制改革密切相关的重大问题，没有给予应

3、有的关注，更缺乏科学的制度设计和有效的改革措施，从而导致行政体制改革缺乏深层的突破。这种情况，已经不能适应新世纪全面建设小康社会的新形势。进入新世纪，全面建设小康社会要求坚持社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。在这一新形势下，继续深化行政体制改革，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企、政事、政社分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，整合行政资源，优化政府结构，降低行政成本，提高行政效率，形成结构合理、职责明晰、运转协调、行为规范、公正透明、廉洁

4、高效的公共行政体制。这是新世纪行政体制改革的总目标。建立与完善的社会主义市场经济体制相适应，与民主政治建设相配套的公共行政体制，不是哪个人的主观臆想，而是社会主义市场经济发展和民主政治建设的客观要求，也是中国社会结构转型的必然选择。这里所谓的公共行政体制，即执行公共意志，行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，生产公共物品，提供公共服务，维护公共秩序，满足公共需求的行政组织体系和管理制度。在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的形势下，建立和完善公共行政体制必然要求政府模式具有以下特性:1.公共型政府。恩格斯指出:“政治统治到处都是以执行某

5、种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[l]但在阶级对立的社会，政府主要是占统治地位的阶级实施阶级统治的工具，政府的社会职能归根到底是为统治阶级的政治统治服务的。在我国，在“以阶级斗争为纲”的时代，政府同样具有浓厚的阶级色彩，它是无产阶级统治和专政的工具，是阶级镇压的机器。当大规模的阶级斗争已经结束，中国政府将工作重心转移到经济建设和社会发展上来以后，其阶级统治和阶级专政的色彩逐渐淡化，政府的公共性日益突显。进人新世纪，在全面建设小康社会的新形势下，政府的主要职能是管理社会公共事务，生产公共物品，提供公共服务

6、。这样，政府就不再是哪个阶级的利益代表，而是社会公共利益的代表，是公共意志的执行机构。因此，在公共行政体制下，政府的首要特性是其公共性。2.公正型政府。公共行政体制下的政府既然是社会公共利益的代表者和公共意志的执行者，就必须主持正义、公道，公平、公正地对待每一个经济主体和社会主体，绝不能厚此薄彼，更不能制定和实行区别对待的政策。这是创造公平竞争环境的需要，是市场经济发展和民主政治建设的必然要求，也是世贸组织规则的核心内容。在现代社会，公平、公正原则不仅仅适用于经济领域，也适用于社会其他领域。各级政府只有认真遵行这一原则，建立公正型政府，才能满足整个

7、社会对政府的期待，才能真正代表最广大人民的根本利益。3.民主型政府。由专制走向民主，由阶级民主走向社会公共民主，是迄今为止人类政治发展的基本历程。既然现代政府是社会公共意志的执行机构，是公共型政府，自然也必须是民主型政府。所谓民主型政府，即政府不仅要代表社会公共利益，执行社会公共意志，而且必须由选民选举产生，对选民负责，受选民监督。因为，在代议制民主体制下，选举是公民表达意愿的最直接、最重要的渠道，是公共意志形成的最重要的途径，也是民主政治最重要的表现形式。这里的选举，既包括对人大代表的选举，也包括对行政首长的选举。早在1987年，邓小平就明确指出

8、:“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”[2]衡量一个国家政府的民主化程度，一看选举是否真实，二看选举是否普遍