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1、论述社区精英的有效治理与制度化发展进程----社区管理论文-->论述社区精英的有效治理与制度化发展进程[摘 要] 社区自治体现出中国城市治理体制变革的方向,它有赖于社区精英的有效治理、社区公共交往行为的拓展和政治参与的制度化发展。本文通过对个案的解析,描述、解释了社区自治的过程,并在此基础上指出,在协商民主的制度框架内实现政党、国家、社会的权力互强,是推动社区自治的一个必要选择。[关键词] 社区自治公共交往政治参与协商民主20世纪90年代中期以来,上海市逐步确立了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体
2、制,即市—区—街道—居委会体系。在新体制下,街道逐渐成为城市社区管理的主体,承担着一级准政权的行政管理任务;居委会作为街道的准行政派出机构,其组织、管理、服务、动员的功能和作用亦随之增加。所以,新的体制调整在下放权力与职能的同时,直接改变了街道———居委会在城市基层社会中的地位和作用,使之成为社区管理的全面承担者。这一体制调整所带来的社区建设,不仅标示出中国城市社会单位管理模式的松动,而且反映了中国共产党顺应全球化背景下权力转移而做出的战略重心的调整。20世纪80年代以来,英美等主要西方国家经历着政府概念重构
3、、社区权力增长的历程。改革开放以来,中国城市社会亦贯彻着权力重心下移的过程,权力不断从区流向街道,再流向社区。在这样的背景下,原有的单位组织围绕党的基层组织网络而构筑、党通过单位组织直接进行社会控制的城市社会管理模式日渐转化,社区逐渐成为社会成员公共生活的基本空间。这些变动使得社区成为中国城市社会政治变迁崭新的历史舞台,也使得社区内部的权力秩序、组织网络与公共交往成为值得关注的重点。对于政党而言,如何在社区内进行有效的政治动员以推进城市各项现代化事业的发展?对于政府而言,如何保持社会转型期的公共安全与秩序稳定
4、?对于社区居民而言,社会自治权力如何才是可能的?当前的社区建设对中国的基层民主将产生怎样的影响?而主导社区建设的中轴力量又在哪里?对这些问题的关注促使我们将分析的重点投向90年代中期以来上海城市社区发生的政治变迁。一、理论假设首先,近年来上海城市社区政治经历了一个笔者称之为“政党主导下的社区自治建设”的过程。以1999年召开的上海市社区党建工作会议为界分,1996—1998年的社区政治呈现出一种以行政权力为主导的国家与社会交融的城市综合管理的治理状态,它是通过强化街道办事处第三级管理主体地位和综合权力的方式实
5、现的,也是1949年延续至今的“社区行政建设”①的历史结果。1999年以来,社区政治发展逐渐演化出一种以社区党建为主导的国家与社会均衡发展的社区民主管理的治理理念,它强化街道党工委和居民区党支部在社区的领导核心地位,以居委会的民主选举和居委会内议事层与执行层的分设为突破口,推动社区基层民主的实践,它是政党权力、行政权力与社会自治权力互动的逻辑必然。其次,社区内的权力调整导致社区组织网络的变迁。社区自治意味着政府逐步退出,社区自治组织不断壮大的过程。由于当前社区建设在政治、经济、文化资源上的匮乏,掌握各种资源的
6、党组织不仅不能退出,还要加强和改善,并不断进行组织创新和制度创新。在社会主义市场经济条件下,中国共产党也将会和现代社会里的其他政党一样,将社区作为主要的政治资源之一,从基层社区开始实现党的领导。[1—p136]这决定了垂直到基层的党的组织网络是社区公共权威合法性的重要之一,其前提则是党组织有效地整合社会并体现社区公益。同时,社区权力运行的困境促使国家构建多重组织网络以确保社区公共权威的合法性。这一社区建设中的组织网络结构由三重组织构成,除了街道办事处———居委会的行政权力网络之外②,还有以业主委员会、议事会等
7、组织为代表的社会自治权力网络,以及对上述两重网络的渗透而构成的党组织网络。这三重组织网络同时在扩展,并逐渐形成一种笔者所谓的“协商民主”的运作机制,即由三重组织网络在制度框架内协商解决社区公共事务。再次,社区组织网络的发展和协商民主的运作取决于公共交往行为的扩大。当前社区内的公共交往行为相对稀少,社会关系因而也相当淡薄,这主要是由单位体制的分割状况造成的。在单位制社会中,人的几乎所有社会资源都是由单位提供的,公共交往主要也发生在单位内;就当前社区中的公共关系而言,很大程度上仍然处于一种“家庭原子化”的状态。最
8、后,社区公共交往行为的拓展有赖于一个公共意识提升的政治人阶层的培养与壮大。当代中国城市社会中的居民在社区公共参与中的角色以及相应的公共意识已经发生了很大的变化:由于在社区治理中的角色不同,其政治人③的特征从总体上呈现出阶层分化的趋势。即一方面形成了高效参与公共事务的社区精英阶层,他们成为影响社区治理的直接力量;另一方面形成了公共参与相对不足的普通居民阶层。这种阶层分化的趋势对目前的社区治理产生了多向
