论生态公益林自然灾害保险的制度安排

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1、论生态公益林自然灾害保险的制度安排[论文关键词]生态公益林市场失灵政策性保险制度设计　　[论文摘要]生态公益林建设的自身特征及其自然灾害保险的市场失灵，决定了纯商业性保险公司很难维持其持续经营，因而需要政策性保险的支持。借鉴国际经验，并结合我国的相关实践，文章从立法支持、政策定位、介入方式和产品开发四个方面，探讨了生态公益林自然灾害保险的制度设计。　　一、生态公益林自然灾害保险的环境基础　　(一)自然灾害：生态公益林保险制度的构建契机　　2008年初的持续低温雨雪冰冻灾害(以下简称雪灾)对浙江省生态公益林建设造成了较为严重的影响。主要表现在两个方面：一是公

2、益林林分结构大面积破损，全省公益林受灾面积1172．30万亩，占公益林总面积的39．64％，受灾程度中度以上的面积为702．61万亩，占公益林受灾总面积的59．93％。并且受灾公益林绝大部分位于海拔较高的地区，自然恢复能力不强；二是对林农的生产和生活也造成了较大影响，仅丽水市就造成了年收入低于250o元的居民数量增加28．95万人，贫困村增加390个。　　然而目前，我国仅在部分省份开展森林火灾保险的试点工作，由于生态公益林本身的特殊属性，在试点过程中商业性保险较难进入。在这次雪灾中，生态公益林基本上都没有保险。近年来，国家高度重视农业保险问题，在2008年

3、1月发布的《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》文件中又明确提出了积极推进政策性森林保险的要求，这次雪灾更加凸显了建立生态公益林自然灾害保险制度的迫切性。　　(二)生态公益林的自身特征　　生态公益林作为一种重要的战略资源，具有三个明显特征：　　1．生态绩效的弱质性。生态公益林大都位于生态状况脆弱地带，破坏容易恢复难，重建与恢复的投入巨大，并且，不少生态功能具有不可逆转性和不可替代性。这些地区一旦遭到破坏，即使有大量的投入，也很难完全恢复原有的生态功能。　　2．受益对象的广泛性。第一，地区间的广泛性。除生态区位重要或生

4、态状况脆弱的生态公益林区之外，还有受此影响的下游地区、周边地区以及一个较大范围的生态循环系统；第二，代际间的广泛性。生态公益林建设有利于人与自然的和谐相处，使有限的生态环境资源支撑长期的发展，满足子孙后代的需要。　　3．投资和建设主体的多层次性。生态公益林补偿的投资主体包括国家、省、市(县、区)等各级人民政府，是一种政府财政支出。而生态公益林的日常管护则主要由当地国有林场及林农承担。　　(三)生态公益林自然灾害保险的公益性视角　　生态公益林自然灾害保险的直接受益对象表现为国有林场及林农，但由于生态公益林大都位于生态区位非常重要或生态状况非常脆弱的地区，对国

5、土生态安全、生物多样性保护和社会经济可持续发展具有非常重要的作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的。因而生态公益林自然灾害保险的间接受益对象则是一个较大范围内的区域生态循环系统，包括社区、企事业单位和居民等。　　生态公益林自然灾害保险的公益性，决定了其保险制度的构建和运行，既不同于巨灾保险，也不同于一般的商业性保险，需要有一个崭新的视角：要站在公益性的角度从政策性保险出发来构建生态公益林自然灾害保险制度。但是，这种保险制度也有别于其他类型的森林保险因为生态公益林主要是为经济和社会发展提供环境支持保险对象的不同直接影响和制约着保险制度的选择。　　二

6、、市场失灵：生态公益林自然灾害保险的经济学分析　　(一)信息不对称　　信息是一种重要的稀缺性资源，对信息资源的占有程度决定着相关利益者的获利程度。在有限理性的前提下信息持有者往往会根据自身利益的需要对信息进行调节以免因信息的完全公开而使利益受损。因而信息不对称包含两方面的内涵：第一，信息在市场交易双方之间的分布不对称，即交易一方比另一方占有较多的相关信息；第二经济主体在进行决策时，不拥有做出最优决策所需要的信息。在市场为非完全信息的条件下，经济主体所做决策的正确性依赖于信息的对称程度。信息不对称常常会导致市场失灵，从而引发逆向选择和道德风险等问题，使资源的

7、配置无法达到帕累托效率状态。　　商业性保险中逆向选择的产生，一方面是因为保险公司承保的风险单位间风险状况存在差异，另一方面是因为保险产品的纯费率是根据风险单位集合的平均损失率确定的。因而会导致高风险单位倾向于购买保险而低风险单位倾向于放弃购买风险，或者是鼓励原来的低风险单位从事高风险项目。由于生态公益林自然灾害风险的地域性和个体差异较为显著，使得在保险经营过程中的逆向选择尤为突出。另外，受生态公益林建设的自身属性以及林农的小农j惑识的影响，商业性保险经营中的道德风险也较为明显且难于进行有效地控制。　　逆向选择和道德风险的存在，使得商业性保险公司面临高监督成

8、本和高赔付率的两难选择，提高了保险公司的经营成本，诱使其不断减少生