论推进普惠金融法制化建设的思考

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1、论推进普惠金融法制化建设的思考发展普惠金融体系理念的明确提出是在党的十八届三中全会，同时将该理念正式纳入党的执政纲领。普惠金融是为弥补传统金融体系忽视个别群体需求的缺陷而生，其以小客户为目标，不因地区或群体的差异，而是为社会各阶层和群体提供符合其发展需要的金融服务。普惠金融在促进社会公平的同时也使得金融体系有了长远发展的可能。　　普惠金融针对作为金融弱势群体的小微企业和农户，在具体运营环节中还存在不少困难。如何更好地为该群体服务，首先就需要一个相应完善的普惠金融法律制度体系，需要相关法律政策对金融监管、风险规避、发展创新等做出规范和指导。因此，研究普惠金融的法制化建

2、设对于能否真正推进普惠金融建设，为广大贫困落后地区金融需求主体真正提供金融服务具体十分重要的意义。　　一、我国普惠金融法制化建设现状　　目前，我国普惠金融法律制度体系主要包括法律，行政法规及部门规章、规范性文件，司法解释等。法律制度体系为普惠金融的市场准入和退出做出指导，相关的法律法规包括《宪法》《公司法》《合同法》等;对相关机构做出业务运行规定，如《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《金融违法行为处罚办法》等;另外在有关鼓励其发展方面也有不少相关法律法规，如《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》《中华人民

3、共和国中小企业促进法》等。普惠金融法律制度处于不断完善的过程中，但是不可否认的是目前还存在不少问题。　　(一)普惠金融监管体制不完善　　普惠金融的发展在获得政策支持的同时必须受到规制才能形成良好的运行机制。普惠金融经营活动中存在不少风险，但是目前的法律监管体制不健全，因此无法对普惠金融做出完善的监管。　　我国金融业实行分业监管，农村地区的金融监管却相对混乱，法律制度不成体系。农村地区的金融机构受到的监管不仅来自于银监会和中国人民银行，还来自于工商部门、税务部门、公安部门等。农村地区的普惠金融涉及面较广，金融服务多样化，但是法律制度没能对应相关的业务范围以及风险程度做

4、出明确的约束。该现象出现的原因在于金融监管体制的不健全，在农村地区尤其明显。各部门之间权责不明，出现的结果就是职能混乱，甚至出现职责重叠或者监管疏漏，更严重的就是相互扯皮或者监管不力的情况。监管不力不利对普惠金融的推进有制约作用，还为其后续发展埋下隐患。另一方面，小贷公司作为推进普惠金融的主要工具，其身份尴尬。小贷公司经营的是货币业务，在业务方面属于金融机构，但是该身份在法律层面却没有得到承认，小贷公司还是属于一般工商企业。一般工商企业受到的监管并不适用于小贷公司，因此在监管时难免出现监管不力或者监管混乱的状况。其次，小贷公司服务对象主要是小微企业等金融弱势群体，发

5、展过程中应受到政策优待，但是对于小贷公司非金融机构的税收制度却并没有给予其发展优势，一般工商企业的税率为25%，金融机构的税率为15%，相对于其他金融机构而言，小贷公司在这方面并无发展优势，因此在推进金融业务时动力不足，为小微企业及农户提供相关服务存在成本压力。　　(二)征信体制不健全　　征信体制的健全有助于了解借贷者的信用情况，有利于金融机构在经营过程中规避风险，对普惠金融体系的推进起到重要作用。　　自2003年中国人民银行开始履行征信管理职责以来积极推进征信法规建设。目前我国的征信体系相对落后，体制不健全，主要是以《征信业管理条例》为主，《个人信用信息基础数据库

6、管理暂行办法》《银行信贷登记咨询管理办法》等相关条例为配套的体系。完善的征信体系需要多重法律法规的约束，当前法律体系的约束力相对薄弱，约束范围也不够广，不能完全支撑普惠金融的发展。如图1所示，央行征信系统下自然人信用档案数与有贷款记录的人数相差甚远，目前的征信系统还未能将完善的征信信息纳入系统，征信体系亟需健全，相关法律也有待扩充。　　(三)市场退出机制不完善　　2008年银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确了小贷公司的市场退出机制。该意见指出小贷公司的退出包含解散和破产两种途径。小贷公司的解散和破产是按照《公司法》实施，但是小贷公司具有金融机构的属

7、性，经营过程中存在重大风险。对比银行业的发展，2015年我国银行业实行存款保险制度，削弱了机构破产对存款人造成的风险，而小额贷款公司并没有类似制度约束，因此其运营过程存在风险，目前的退出机制并没有对该种情况的退出做出明确指导。　　另一方面，《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定合法经营的小贷公司可按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》改造为村镇银行。目前我国的小贷公司在数量上不足小觑，在改造成村镇银行的过程中也存在不少麻烦，如何跟进监管便是其中的一个大问题：由于小贷公司属于一般工商企业，在受到的监管约束方面与金融机构不同，在转制为村镇银行之后，其