区域性中心城市水业投融资机制及其设计

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1、区域性中心城市水业投融资机制及其设计1引言区域性中心城市是指在一定区域的城市带中具有相当的经济实力，能在经济、科技、文化各方面对周围区域产生相当辐射作用的中心城市。[1]改革开放之后，尤其是上世纪90年代以来，区域及其中心城市的跨越式发展，给作为城市发展基础要素的城市基础设施带来了具大的压力，也对城市基础设施投融资提出了更为迫切的需求。城市水业作为城市基础设施的重点投资领域，以其投资量大、沉淀性强的投资特征在中心城市投资结构中占有相当的比重。因而，关于城市水业的投融资机制的设计是政府部门的世界性难题。作为区域性中心城市，具有较大的产业规模，先进的科学

2、技术，较健全的经济管理机构，对经济诸要素的输入和输出，流向和流量具有很大的调节作用。因而，它对经济要素的聚扩、转换呈现出大范围、大规模、多层次、全方位、高效率、高效益的特点。所以，结合我国中心城市水业改革的步伐，研究创新投融资机制，开发有效金融工具，将有利于促进城市水业的健康发展，同时对周边城市也会起到带动和示范作用。2中心城市水业投融资改革现状分析我国城市水业改革以投资体制改革为核心。目前，城市水业的投资总体上可分两大类：一是不需要考虑资本收益的政府公益性投资，主要指来自税收和行政性收费的投入，二是社会资本通过商业资本市场对水业的投入。而社会资本的

3、商业性融集与使用又有两类实施主体，一是政府，二是企业。随着城市水业市场化工作的推进，尤其在各中心城市，水业的投融资正发生结构性变化。以各级政府财政为主导的公益性投资模式逐渐被以社会资本为主导的市场收益性投资模式所代替。城市水业发展也由原先计划体制下的技术引导转型为投资拉动。2.1政府的困境由于城市水业资金量大、沉淀性强的投资特征以及水资源的战略地位，加之水业与公共利益、环境保护的紧密关联，政府投资（包括以政府为主体的商业投资）在投融资结构中举足轻重。通常政府资金具有两大，即财政收入（包括行政事业性收费）和政府为融资主体的针对社会资本的商业融资。目前，

4、在我国中心城市水业投融资结构中，政府投资所面临的困境可概括为：财政能力不足、中央政府商业融资低效（如国债）、地方商业融资手段缺乏，政府行业监管不力。[7]显然，市场化转型期的中国，地方政府，尤其是各中心城市政府在投融资体制中的能力缺位，严重制约了城市水业的健康发展，影响了市场化的合理推进。政府在城市水业的直接财政投入的不足，是伴随着水业迅速发展、要求日益提高的必然。财政能力有限的政府在城市水业的公益性和收益性之间做出了收益性的选择。以收益性特征为基础，政府投资部分更多地求助于社会资本的商业性融集也就成为必然。而对于商业资本，城市水业投资具有基础设施投

5、资的基本特征，对资本有一定的垄断保护、市场风险小、现金流稳定，但是投资巨大、资本沉淀性强、回收期长、回报率较低、政策风险大。从投资特征我们看到，长期、稳定、融资成本低的资金是城市水业寻求的资本对象。理论上讲，抛开不计投资收益的政府财政投入外，适于水业的资金最好运用以政府信誉为基础的成本低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金，以及政策性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。因此，政府实际上是水业融资最有效的主体。但是，政府作为投融资主体面临效率和体制上的两大制约。首先，中央政府广阔的融资渠道与水业项目的地方性特征严重脱节，致使资金使用效率低

6、下，从根本上讲这是由于我国缺乏有效的中央与地方协调发展、分工负责的投融资机制。其次是财税体制限制，《预算法》严格限定了地方政府的预算权限，使本来国际上作为通行的地方政府水业融资手段——市政债券、地方专项基金不能发行，从而大大消减了地方政府的商业融资能力。政府的行业监管是水业市场化的重要组成部分。市场化后，政府的职能应由传统的企业管理转为行业管理。然而，现实中城市政府对水业管理责任认识不足，忽略了公众责任，同时在体制上缺乏明确的责任界定和严格的责任追索机制。[6]2.2企业的机遇政府投资主体的困境虽不意味政府将退出投资主体，但是却为企业主体的商业资本投

7、融资带来巨大的发展机会。十六届三中全会提出对公用事业进行开放，允许社会资本进入，客观上加速了中国城市水业改革的进程；同时国家大力推行金融体制改革，鼓励商业金融的创新，将为企业主体开辟广阔的融资天地。对企业来说，中心城市水业投资的市场机会来自于我国经济的迅速发展、经济体制的市场化转型。城市水业在巨大需求背景下的投资拉动特征，使来自国际、民营、其他社会资本得以迅速进入城市水业并成为主角。但是，企业投融资主体比政府投融资主体多了一道致命的政策风险，虽然在市场化的机制和管理的高效上具有优势，但仍不足以化解与政府投资的竞争劣势。因此必须处理好与政府投资的定位与

8、分工。[7]目前，从业于中心城市水业的企业源于三种主体，具有不同的投资形态。一是传统国营自来水公司、排水公司