美国底特律破产事件的回顾和启示

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1、美国底特律破产事件的回顾和启示刘翰波(中国工商银行总行，北京100142)内容提要：本文对美国底特律破产事件进行了全面回顾，分析了底特律破产原因，并相应就加强我国地方政府财政管理提出了相关政策建议，包括加强产业结构单一城市的财政管理，强化地方政府债务风险控制，重视养老金问题所潜藏的隐性政府债务风险，逐步创造条件建立我国的地方政府破产制度。.jyqkergencyManager)，全面接管底特律财政，由其全权代表底特律政府签署各项文件。其时，底特律财政赤字超过2亿美元，各项长短期债务总额初估超过180亿美元。2013年6月，底特律市政府因无力偿债，停止支付部分到期债务。政府试图与债权

2、人协商削减债务，未获成功。2013年7月18日，底特律市政府不得不依照美国《破产法》第9章规定，向联邦破产法院申请破产保护。按照底特律市政府提交的破产申请，对总量约180亿美元的债务，拟通过再融资等措施兑付市政债券，但需对养老金和退休福利等支出进行削减，特别是对退休福利进行大幅减计，整体债务的偿付比率约为17%。因存量无担保债务中，养老金和退休福利占比高达80.3%，破产计划遭到了养老基金的激烈反对。同时，这一破产申请也被美国巡回法院认定违宪，认为地方政府无权修改雇员合约，削减养老金和退休福利涉嫌违反美国宪法保护雇员权益的相关条款。此后，经过美国破产法院、巡回法院、州地政府等相关部

3、门的反复博弈，美国破产法院最终受理了底特律市政府破产申请，经过约4个月时间审理，于2013年12月3日裁定同意底特律市破产。底特律市债务重整历经一年。底特律市政府与包括城市工会和养老基金、退休员工协会、瑞银集团、美国银行在内的主要债权人进行了反复商谈，双方互有妥协，如政府放弃通过售卖底特律艺术中心(DetroitInstituteofArts)偿还债务的计划，养老基金和退休员工协会则同意在降低减计比例的前提下削减养老金和退休福利。最终，双方达成削减70亿美元债务的重组计划，主要削减对象为养老金和退休福利，总体债务削减幅度为37.8%，底特律市政府同时还提出了一项未来10年内总额为1

4、40亿美元的城市投资振兴计划。为确保债权人和投资人信心，避免底特律市重蹈破产覆辙，重组计划还规定，由密歇根州政府成立专门委员会，对底特律市财政进行监督和审查，并有权否决底特律市政府提出的任何投融资方案，这一制度至少执行十年。2014年11月7日，联邦破产法院历时2个月，审查同意底特律债务调整方案。12月11日，底特律市政府正式宣布完成债务重组并脱离破产状态，KevynOrr相应把财政管理权重新归还了底特律市政府。二、底特律破产事件的成因分析底特律的破产逻辑可归结为以下：汽车产业衰落→就业机会减少→人口流失→税基减少→财政收支失衡→公共服务弱化→上述问题进一步强化，最终使得城市管理陷

5、入恶性循环。同时，美国实行的财政联邦体制和以硬预算约束为核心的财政纪律，是底特律破产的外部制度原因。（一）底特律破产的内在逻辑产业结构单一是底特律破产的根本症结所在。汽车制造业是底特律的核心产业，其经济总量的八成依赖汽车及相关行业。1950年代，底特律开启了美国的全民汽车时代，成为全球最大的汽车制造中心。但这一局面自1960年代开始出现逆转，日本和欧洲汽车产业快速崛起，蚕食和瓜分全球汽车市场，底特律汽车产业逐步萎缩，福特、通用和克莱斯勒三大汽车巨头在全球汽车销售额的占比在1960年高达90%，但在2009年降至了历史最低点42%。期间，石油危机和金融风暴也屡次打击底特律汽车产业，如

6、1970年代石油禁运导致全球石油危机，日本汽车得以凭借低价和节能优势迅速占领美国市场，底特律汽车产业受到严重挤压并出现首次亏损，以福特为例，1978年-1982年每年汽车销量下降47%；2008年国际金融危机爆发，重创美国汽车产业，使得通用和克莱斯勒公司不得不在2009年裁员14万人并宣布破产。汽车产业的衰落直接导致就业机会的减少和人口的大量流失。底特律失业率长期高于美国平均水平，特别是2000年以来较快上升，2009年失业率高达20%，高于美国平均水平12.4个百分点。就业岗位的减少使得人口大量外迁。美国人口普查数据显示，1950年底特律人口达到峰值185万人，2010年减至71

7、4万元，减少61.4%。特别是2000年-2010年间，底特律人口净减少24.9%，是1960年以来人口流出最大比例时期。与此同时，因底特律种族冲突问题严重，底特律人口结构也发生了巨大变化，以白人为主的中产阶级和高技术人才大量搬离底特律。1950年，底特律白人占比为84%，2010年则这一比例锐减至17.4%。与失业和人口外流相伴随的是税基减少和财政收支失衡问题，这成为底特律破产的直接原因。人口和企业外迁直接导致房价下跌和房屋空置，底特律城市房屋空置率由2000年的1