美国水灾风险保险制度及其启示

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1、美国水灾风险保险制度及其启示　　一、美国水灾风险保险制度的沿革　　由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水

2、灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土

3、地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。　　起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购

4、买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其

5、中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革

6、法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。　　二、美国水灾风险保险制度的基本内容　　(一)规定水灾保险项目管理任务的承担者　　根据《全国水灾保险法》及其后制定或修改的相关法律，美国水灾风险保险项目管理任务由联邦机构和社区共同承担。　　起初NFIP下联邦层面的事务管理由一家名为“全国保险者协会”未注册组织负责，该协会直接与联邦保险管理局处理水灾保险交易。其后，美国的“住房与城市发展部”接管了很短一段时间的管理工作。自1979年开

7、始，NFIP下联邦层面的事务管理任务便被转手归美国联邦紧急管理署下的减灾部承担。为了回应9.11恐怖袭击后的局面，联邦紧急管理署2003年与其他22个机构合并为国土安全部，因此目前负责管理NFIP项目的机构为美国的联邦国土安全部。下文中对这些不同名称的管理机构统称为“联邦水灾保险管理机构”。　　在NFIP的运行中，参加保险的社区也承担着非常重要的管理职能。NFIP将行洪河域划分为行洪区和非行洪区，行洪区内一律不准修建任何建筑物，非行洪区可以修建建筑物，非行洪区的社区可以购买洪水保险，但必须采取并实施

8、旨在减轻未来水灾的洪泛区管理措施。在1968年《全国水灾保险法》制定之前，各地洪泛区的社区对水灾管理几乎没有作为。该法及其后修订的法律却使社区参与水灾管理的行为具有强制性。为了取得参加NFIP的资格，洪泛区的社区必须采取具有最大可行性的土地使用和控制的适当措施，其目标包括：(1)适当压缩易遭水灾损失的土地开发；(2)引导建设开发偏离受水灾风险威胁的地区；(3)协助减轻洪水损失；(4)改善易遭水灾土地的管理和使用。　　(二)规范水灾保险管理标准　　如前所述，美国联邦水灾