浅谈节假日免收通行费政策的行政法检视

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1、浅谈节假日免收通行费政策的行政法检视　　一、问题的提出　　2012年7月24日，国务院发布了《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(以下简称《通知》)。根据该方案，春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日以及当年上述法定节假日的连休日，收费公路将免收小型客车通行费。实施节假日免收费方案的目的是明确的，即进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行，基于此，《通知》被视为政府释放的政策红利，以及让公路还原其公共产品属性的良好决策。　　浅谈节假日免收通行费政策的行政法检视　　一、问题的提出　　2012年7月24日，国务院发

2、布了《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(以下简称《通知》)。根据该方案，春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日以及当年上述法定节假日的连休日，收费公路将免收小型客车通行费。实施节假日免收费方案的目的是明确的，即进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行，基于此，《通知》被视为政府释放的政策红利，以及让公路还原其公共产品属性的良好决策。　　《通知》具有强烈的社会公益性，但其正当性却值得质疑。根据《通知》的规定，免费通行的收费公路范围为符合《公路法》及《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路，这实际上包括

3、了政府投资以及私人主体投资的收费公路两种类型。政府投资的高速公路免收通行费，可以视之为行政给付，自然没有疑问;但是，以行政规范的形式限制私人投资主体的收费权，则值得深入检讨。更重要的是，《通知》规定的保障措施仅限于加强领导、明确责任、完善对策、正面引导等行政管理层面的内容，至于私人投资主体的损失补偿问题则并未涉及。对此，有学者指出：享有高速公路收费权的企业，其经营收费要么有着法律法规依据，要么经过有权行政部门依法核准，或者有着契约上的依据。政府遽然宣布免费通行，无疑将影响高速经营公司的收费权益。因此，经营性公路免费无异于政府拿企业的利益去送礼。笔者赞同这一见解，我们并不否认

4、节假日免收通行费政策所负载的社会公益目标，但单纯的公益因素显然难以支撑一项政府规制全部的合法性与正当性。　　正如Richard　A.Epstein教授在评论Just　v.Marite　County一案时所指出的：保持湿地原貌只是为公众带来了一种可能的收益，这并不能排除补偿这项宪法义务。这些案件背后的真正动机是这样一种想法，这在类似的Sibson　v.Nepshire案中也同样明显，这就是，填充土地的行为对沼泽地有害，对人类有害。但是，谁对沼泽地拥有权利呢?基于同样的逻辑，免收通行费可以进一步提升收费公路通行效率和_服务水平，方便群众快捷出行，但问题的关键在于：谁对收费公路通

5、行费拥有权利呢?从这一视角出发，节假日免收通行费政策构成了对私人财产的征收。也只有基于财产征收的视角，才能厘清关于免收通行费政策的各种争论，并为该政策的检讨提供正确的思考方向。　　二、免收通行费之行政征收性质辨思　　(一)立法征收概念之引入与检讨　　就形式层面而言，该《通知》非常契合德国法上的立法征收。所谓立法征收，即指财产征收可以经由法律直接予以执行。立法征收的概念始于魏玛时期，在一例因矿业法而导致退休金被撤销的案件中，立法征收获得了司法的认可。德国《基本法》第14条第3项则明确规定：只有符合社会公共利益时，方可准许征收财产。对财产的征收只能通过和根据有关财产补偿形式和程

6、度的法律进行。据此，财产征收不仅可以根据法律进行，亦可以通过法律为之，立法征收被正式建构为一项法律制度，成为行政征收之外独立的财产征收类型。《通知》作为国务院制定的规范性文件，剥夺了不特定收费主体在特定期间内收取通行费的权利。如果我们在最广泛的意义上理解立法的外延，那么，将《通知》纳入立法的范畴，进而将之认定为立法征收，似无不可。而且，根据我国《宪法》第13条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。该条亦未明确限定征收只能以行政处分为之，即并未排除立法征收的空间。以上只是就形式层面而得出的结论。那么，以国务院的决定、命令进

7、行私人财产的征收是否具有正当性?这是需要在实质层面进行回答的问题。《立法法》第8条规定：下列事项只能制定法律：(六)对非国有财产的征收;第9条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。据此，财产征收属于法律保留的范畴，即使法律作出了授权规定，国务院亦应制定行政法规，并严格遵循授权目的和范围。因而，即使承认我国《宪法》对于立