中国农村基础设施产权关系研究

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1、中国农村基础设施产权关系研究　　摘要：产权关系不清是影响农村基础设施有效治理的根本性因素。长期以来中国农村基础设施的产权关系模糊,使农村基础设施的作用也不能有效发挥。推动中国农村基础设施形成与积累的核心是由各级财政、村集体和农民混合投资农村基础设施形成的资产，其产权制度目前仍然是计划经济时代的产权制度，当前对其进行的产权制度改革，仅靠市场手段配置各项权能，将难以实现有效治理。　　关键词：农村基础设施；产权关系；治理　　　　一、问题提出　　　　学术界对农村基础设施研究长期集中于供给，对产权关系未给以足够重视；尽管如此，还是有一

2、些研究涉及了产权问题，例如，王奎泉（2005年）、杨林等人（2005）在研究中国农村公共供给时指出产权不清晰是影响农村基础设施有效管理与使用的重要原因之一，是中国农村公共品市场发育不完善的又一表现形式。　　　　二、中国农村基础设施产权关系的历史沿革　　　　1.改革前的产权关系　　中国建国后的计划经济体制是在优先发展重工业的指导方针下建立起来的，这时期农村基础设施主要采取“一平二调”等方法由人民公社通过政治动员、强行分摊任务等作法组织区划内的大队、生产小队大搞农田水利等基础设施建设，建成后按照“三级所有，队为基础”的体制管理。

3、　　农村改革前的“三级所有，队为基础”的产权制度虽为在较大范围内动员资源，大规模兴建农田水利设施、乡村道路等提供了制度保障，但这种产权关系模糊。首先，“三级所有”的产权主体多元，中央政府、地方政府、人民公社以及生产大队和生产小队就基础设施的兴建、维护管理、权益分享方面，这些产权主体各自充当什么角色一直未作明确规定。在实践操作上，人民公社可以随时通过行政力量侵害生产大队和生产小队的所有权，损害它们的经济权益。其次，生产小队作为最基本的产权主体（“队为基础”）应获得基础设施上的一切产权权利，但在“三级所有”制度下作为大队和人民公

4、社的基层组织，其产权是残缺的[5]。第三，人民公社及各级政府应该承担农村基础设施建设、维护和管理任务，但由于工作面大，需处理的信息量多，管理成本高昂，效率低，它们往往是缺位的，难以承受其负。　　2.改革后的产权关系　　农村改革后，农村基础设施由原来较单一的集体供给向国家、集体、农民，以及其他社会力量参与的多主体混合供给转变。但在双层经营体制中，“统”的层次受到了严重削弱，集体既没有能力、也不能以“一平二调”方式组织农民供给，农户更没有能力承担这种建设任务。加之国家基础设施投资的“城市化偏好”更是削弱了农村基础设施发展能力，1

5、978—1998年，国家的农业基本建设投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基本建设投资的1.5％，1999年和2000年这一比重也只提高到2.4％和2.7％[6]，导致农民迫切需要的基础设施严重不足，而同期农村基础设施产权关系模糊加剧了供给短缺。　　这时期，非私人建设的农村基础设施产权关系仍是模糊的。人民公社留下的基础设施只是按区划分配给各村集体使用，它们是属于各级政府还是村民委员会尚未明确。同期，农村基础设施其供给模式通常是“国家投资、集体出地、农民出力”，这种供给体制下形成的基础设施其所有权又是谁呢？国家、集体、

6、农民都投入了要素，各自应怎样行使财产权利呢？一些人认为，这些基础设施是村集体资产，但农业部等四部门于2003年12月联合下发的《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》规定，农村集体经济组织的资产是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，属于集体性质，归各该集体经济组织全体成员共同所有[7]。　　21世纪后国家加强了农村基础设施建设。2001—2005年，国家安排农业和农村建设的投资达3140亿元，约占同期投资总规模的39％，是新中国成立以来农业和农村投入最多、比重最高的时期[8]。2006年，党中央一号

7、文件，首次提出把国家基础设施建设投入重点转向农村，2008年中央一号文件更直接以“切实加强农业基础建设”为题。同时，农村基础设施产权关系模糊开始引起重视，国家发改委提出要加快农村基础设施产权制度改革，指出“农村基础设施建设中存在的一个突出问题就是‘重建轻管’，为此除了要逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围以内，要按照‘谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责’的原则加快农村基础设施产权制度改革”[8]。　　　　三、当前产权制度改革及其存在的问题　　　　1.现行产权制度与当前的改革　　目前中国农村基础设施仍然是计划经济时

8、代的产权制度。这一制度仍然未明确规定产权主体，对使用权、处置权、收益权等权能配置仍采取模糊态度；名义上由国家与集体管理，但国家与集体管理缺位，主要受益者农民游离于管理体系之外，净收益较低或无收益又使社会力量不愿参与农村基础设施管理，致使农村基础设施“谁都可以管、谁都管不了”和“有人用，无人