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1、政府收入回归财政问题初探[内容提要]最近几年,提高财政收入占ＧＤＰ比重、实行费改税、规范社会分配秩序和加强财经纪律等问题不仅成为我国财政理论界和实际部门共同探讨的热点问题,也被写进了党的十五大报告,作为“振兴国家财政”的主要内容。但是从目前情况看,上述工作取得的效果并不明显。这就需要对这几个问题作重新的审视,仔细的分析,另辟蹊径。笔者认为,推行政府收入回归财政是解决上述问题十分有效的办法。为此,本文在对此进行一定的理论阐述和现实分析之后,提出推行政府收入回归财政的若干对策。.[关键词]政府收入财政回归一、推行政府收入回归财政的理论依据和现实意义1.推行政府收入回归财政是财政收入的本质体现
2、,也是财政部门应有的职责。众所周知,财政是国家为了实现其职能,以国家为主体,对社会产品所进行的集中性分配和再分配。财政收入则具体指各级政府(包括各职能部门)为了满足国家职能需要,采取法律的、行政的或经济的权力所筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。由此可见,只要以政府身份所组织的收入都应是财政收入所统计的范畴。也就是说,财政收入与政府收入无论是在内涵上、还是在外延上都是等同的。至于是政府哪个部门以什么形式、什么手段征收,还是政府哪个部门以什么方式进行管理,则是涉及到对财政收入的具体管理分工问题。从我国现行政府收入看,由于多重因素的影响,存在着征收主体多元化、征收形式多元化、管理主体多
3、元化和管理方式多元化等问题。但不论如何,它们都是来自于对ＧＤＰ的初次分配和再分配,在性质上都是财政性资金,而不能由此仅从管理形式上加以判别,将现行财政部门所管理的预算内资金看成是财政收入的全部。此外,财政部门作为政府理财的部门,按照市场经济法制化、规范化和政府职能部门分工要求,就应该作为政府收入唯一的管理部门,统揽政府一切收入,为政府理好财、管好财和用好财,而不应有“政府财政”和“单位财政”之分。实际上,在一般国家财政收入都定义为政府所掌握的全部收入,包括强制性收入、经济性收入和罚没等其他收入,它们基本上都被纳入到政府财政部门预算管理。因此,推行政府收入回归财政是财政收入的本质体现,有助
4、于正确反映财政收入的全貌。2.推行政府收入回归财政是提高财政收入占ＧＤＰ比重,加强财政宏观调控的有效途径。这里首先需要明确“财政收入占ＧＤＰ比重”与“预算内收入占ＧＤＰ比重”两个概念的区别。“财政收入占ＧＤＰ比重”反映的是政府参与ＧＤＰ分配和再分配的集中度。“预算内收入占ＧＤＰ比重”是“财政收入占ＧＤＰ比重”的一个子项,但反映的是政府集中的财力占ＧＤＰ比重,两者反映的内容不同。应该看到,我国财政收入占ＧＤＰ的比重并不低。据对有关资料的不完全统计分析,我国政府财政收入(包括预算内收入、预算外收入和制度外收入等几项累计)占ＧＤＰ的比重达到了20%—30%的水平。这一水平,无论与发展中国家的横
5、向比较,还是与我国生产力发展的纵向比较,都已经趋于较为合理的区间。但是,受管理方式变化的影响,我国预算内收入占ＧＤＰ比重不断下滑,由1952年的27.05%降到1998年的12.4%。于此同时,我国政府预算内支出并没有随政府财政收入“分收、分管”而“分支”。这种“分收统支”的格局使得我国政府可集中的财力收支矛盾十分突出,政府宏观调控的力度减弱。基于这种情况,我国受到统计方法滞后的影响,引用预算收入法而没有引用政府财政收入法来统计财政收入,提出了“提高财政收入占ＧＤＰ比重”目标,但其内在的目的就是要提高“预算内收入占ＧＤＰ比重”,提高政府可集中的财力。很明显,推行政府收入回归财政将是提高财
6、政收入占ＧＤＰ比重的有效途径。3.推行政府收入回归财政是实行费改税,规范财政收入形式的基本前提。我国实行费改税的主要目的就是要对费进行改革,形成以税收收入为主、收费收入为辅的、法制化的政府财政收入体系,尤其是要通过费改税,治理乱收费、乱罚款、乱摊派行为,规范政府收入机制。那么从当前讨论费改税的思路和对策看,归结起来主要是对政府收入的形式进行改革,在清理收费的基础上,变一部分费为税,但这种改革并没有触及到对收费的管理问题,即没有铲除“三乱”现象产生的根源,由此难以杜绝“三乱”现象的再次发生。按此思路和改革方式进行下去,仅仅停留在对政府收入的形式进行费改税,而不对政府收入的管理方式进行改革,
7、那么在把部分费改为税的同时,不合理的收费还会继续存在,新的收费还会继续产生,“三乱”现象还会继续蔓延,收入客体的税费负担不仅没有减轻,反而还将继续加重。这就是说,只有在规范了政府收入的管理,才能实行费改税。而推行政府收入回归财政,就是规范政府收入管理的具体体现,这也就成为实行费改税的基本前提。4.推行政府收入回归财政是规范社会分配秩序,理顺分配关系的突破口。改革开放以来,我国国家、单位和个人之间的分配结构和分配方式发生了重大变化,社
