制约农民致富的制度分析

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1、制约农民致富的制度分析内容提要本文认为农民贫困有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困内在联系，而且形成恶性循环。从根本上说，农民贫困是制度性贫困，是不合理的制度决定了农民贫困、制约了农民致富。现行土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度和政治体制中不合理的成分是导致农民贫困或不能致富的主要因素。中国现阶段面临的所谓"三农"问题--农民问题、农业问题和农村问题，其核心是农民问题，即如何提高现在农村人口的收入，

2、使之走上富裕的问题。突出地提出"三农"问题，是以承认农民的贫困和农村的落后（至少是相对城市的贫困和落后）而且制约整个国民经济发展这一基本事实为前提的。从现实的情况看，农民的贫困不只是直接的收入低，而是有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困内在联系，而且形成恶性循环。解决农民贫困问题，总体上从两个方面寻找途径：一是城市化和工业化，使现有农民转变成非农民，离开农业到其它领域创业。虽然到具体的农民个人，不一定每

3、个农民离开农业都必然致富，但是，无论理论上还是经验上都证明，城市化和工业化对解决农民和农村问题是根本性和趋势性的途径；二是提高农业的投入产出比率。尽管导致农民贫困的因素是多方面的，但是上述三个层次的贫困都与现行的一些制度相关，从根本上说，是不合理的制度决定了农民贫困，制约了农民致富。要根本解决农民贫困问题，必须进行制度的改革、创新和完善。农村经济制度以及与之相关的制度是多方面、多层次的，本文认为现行土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度和政治体制中不合理的成分是导致农民贫困或不能致富的主要因素。其它许多因素都是由此而派生出来的。一、土地制度中华人民共和国成立以来，中

4、国大陆农村的土地制度有四次大的变革，在此不做全面的历史分析，而是以1978年实施家庭承包制以来，以及2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《承包法》）以后的农村土地制度作为分析对象。农村土地的家庭承包经营无疑是中国土地制度的一次重大变化，它通过赋予农民一定期限的土地经营权及与之相应的收益权而极大地调动了农民的积极性，使土地的潜力在既有技术条件下和农民既有生产技能水平上得以充分发挥。但是，这种土地制度只能解决农民的温饱或摆脱绝对贫困（有些地区连绝对贫困也没有摆脱），却不能使农民致富或缩小城乡贫富差别，它使农民既难

5、以离开土地，又难以在土地上致富。为什幺呢？因为这种土地制度有着内在的缺陷，同时不适应经济进一步发展的要求。第一，土地所有权不明晰，对农民承包经营权保护的力度不够。农村土地所有权到底是农村集体经济组织，还是村民自治委员会，或者是国家所有？实际上并不清楚。按《宪法》规定，农村土地归集体经济组织所有；《民法通则》中规定农村土地所有权归行政村，而村属于乡（镇）政府的派出机构。《中国土地管理法》中规定："集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。"国家行使和掌握了土地所有权的一部分权利，因而从一定意义上也是土地所有权的主体

6、。"农村集体经济组织"与"村民委员会"并不是一回事。按法律规定，"村民委员会"是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格。而实际上的行政村属于乡（镇）政府的派出机构。"农村集体经济组织"又是非单一的、多种形式的。这种所有权主体的多元化或含混不清，必然导致责、权、利的边界不清；导致对土地长期投资动力缺乏和对土地的掠夺性经营；导致各级政府随意低价征用农村土地；导致农民对土地收益和风险的预期不稳定；导致多元主体向土地经营者施加约束和索取利益。对农民土地经营权保护力度不够，赋予基层行政组织（具体执行者就是"村干部"）太多的调整承包土地的权利，使农民承包的土地

7、容易被"调整"掉，甚至经营收益也可能被侵犯或剥夺，因此，想让农民对土地长期投资和保护性经营是很困难的。例如：农村政出多门、名目繁多的对农民不合理的集资、摊派、提留，实际上是对农民收入的掠夺。政府推动的"万亩果园基地"、"中国蔬菜之乡"、"某某开发区"等现象比较普遍，而这都是以农民被迫低价出让土地使用权为代价。浦东开发时向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，另外再投入六七万元完成"七通一平"工程，出让给开发商时已高达二三十万元一亩。据陈锡文先生估算，计划经济时代的工农业"剪刀差"让农民付出了6000-8000亿元，而改革开放以来通过低价征用农