我国公用事业市场化改革存在的主要问题及对策

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1、我国公用事业市场化改革存在的主要问题及对策　　摘要：本文主要分析我国公用事业市场化改革的必然性及公用事业市场化改革过程中存在的问题，从加强政府责任、确保公众参与、建立监管机制等方面提出解决这些问题的对策。　　关键词：公用事业市场化问题对策　　　　一、我国公用事业市场化改革的必然性　　　　公用事业是由地方政府或其委托的政府部门直接管辖的、为辖区内公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业。包括：供水、供热、燃气、城市公交、排水、污水与垃圾处理、市政设施、园林绿化、市容环境等。与其它行业相比，公用事业具有公用性、基础性、地域性、不同程度的自然垄断性等特点。我国实施

2、公用事业市场化改革是政府推进公用事业发展的必然选择。　　　　(一)垄断经营的弊病在客观上要求公用事业推进改革。长期以来，我国公用事业的产权安排和组织形式都以国有企业的形式存在，具有行政垄断与自然垄断合二而一的特点。在垄断的市场结构条件下，公用企业势必形成垄断带来的低效率和对策性激励扭曲。所谓对策性激励扭曲指无论采取何种监管政策，企业都会相应地采取对策，以寻求自身利益最大化。由此造成公用事业成本居高不下、资源浪费严重、财政负担沉重、运营效率低下、冗员严重、服务质量和意识差等问题。在这种情况下，公用事业的改革势在必行。　　　　(二)外部条件变化及政策支持为公用事业改革提供了

3、可能性。随着经济的发展及外部条件的变化，公用事业市场化已成为可能。第一，由于技术进步，许多曾被视为自然垄断的公用事业不再具备自然垄断的条件，为竞争机制的引入创造了条件。同时，随着技术进步，一些纯公共物品具备了部分竞争性和排他性。第二，改革开放以来，民营企业不断壮大，且外资大量引入，为民营、外资进入公用事业领域提供了资金保证。第三，公用事业是具有良好市场前景、能迅速成长的产业，其风险低、收益回报稳定的特点受到民营、外资等各种社会资金的青睐。第四，近几年，国家出台许多鼓励非公有制企业进入公用事业领域和推进公用事业市场化的政策，为我国公用事业市场化改革创造了条件。　　　　(三

4、)西方国家公用事业市场化改革的实践为我国提供了借鉴。20世纪后期，以英、美为代表的西方主要发达国家发起提高效率、促进竞争、减轻财政负担的公用事业市场化改革，已成为世界公用事业改革的基本潮流。西方国家的经验表明，市场化能在一定程度上大大改善公用事业的绩效。莫洛克和维顿对美国、英国、澳大利亚公交系统的研究(1985年)发现，私人提供服务的成本比公共部门低50％－60％；据舍洛克和考克斯对美国567个民营公交系统的调查(1987年)，1970年－1983年间，民营公共汽车公司每英里的运营成本降低3％，而同期公营公交系统的成本增加52％，公交服务的平均成本民营部门比公营部门低3

5、2％；据波菲尔德对英国公用事业民营化改革的分析(1997年)，民营化以来，天然气价格下降23％，民用电价格下降12％，商用电价格下降25％。　　　　(四)公用事业的优势为我国引入市场机制提供了可能性。在公用事业领域引入市场机制，有助于弥补政府在公用事业领域的财政缺口，减轻政府负担，增加社会投资；有助于政企分开和政府职能转变；有助于避免由于政府垄断造成的垄断低效；有利于提高公共产品供给效率和资源的分配效率；有利于满足消费者对公用事业产品数量、质量和多样性的需求，改进公共产品和服务的质量，增进社会福利，等等。　　　　二、我国公用事业市场化改革存在的主要问题　　　　我国公用事

6、业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此，在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在一些问题。　　　　(一)公用事业市场化改革会使其公平性和普遍性受到挑战。公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的。所以，要求公共服务供给能公平与公正，体现其公共性。在公用事业市场化条件下，公用事业生产者的最大目标就是利润最大化，这就与公用事业社会服务的公平性相矛盾。同样，公用事业市场化后，对很难赢利或赢利很少的公共服务领域和地区，私营部门不愿介入。对公用事业而言，公平与效率问题必须同时考虑，甚至从某种

7、程度上讲，注重公平比注重效率更为重要。因为“公共部门所扮演的一个重要角色就是为大多数人能够享受到政府服务制定实际生活标准——包括学校质量、医疗机构、社区保健、环境、公共交通、法律秩序以及城镇规划和福利措施等等——其质量要求至少必须等同于生活消费的商品和服务”。“从深层意义上看，能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题，关系到当前社会的稳定，是一个政治问题”。因此，将市场机制引入公用事业领域后，如果不加强对这些领域的规制和监管，就会使提供的产品和服务的公平性和普遍性受到挑战。　　　　(二)公用事业市场化改革过程中会产生某些负外部性问题