中国乡镇改革的历史阶段划分与现实问题研究

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1、中国乡镇改革的历史阶段划分与现实问题研究摘要：中国历史上乡镇建制经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”和“政党制”下的多次变革，期间或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征。可以说，迄今世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样频繁变动、混乱无序。当前我国乡镇改革的实质和核心问题是，重点解决政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节的问题，建立精干高效的农村行政管理体制和公共财政制度，提高社会管理和服务水平。关键词：乡镇改革；历史阶段划分

2、；改革思路转变“乡镇”作为国家设置的一种地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性。但中国乡镇建制在历史上却经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”和“政党制”下的多次变革，期间或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。可以说，迄今世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样频繁变动、混乱无序。因此，进一步厘清我国历史上的乡镇演变轨迹及其发展规律，对于全面认识和推动当前的乡镇改革具有重要的现实意义。一、“乡官

3、制”下的乡镇改革“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出，“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡”[1]（p200）。总体而言，周代的“乡遂”建制及管理方式具有一定的合理性和科学性。据史载，“西周初年，大小国家和部落多至数百个”[2]（p25）。周王朝为了加强对乡里社会管理与控制，即建立“六乡六遂”制度。据《汉书》记载，“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户”[3]。可见，此时的“乡制”规模较大，层级划分细致，注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等社会功能。这时的“乡官”之

4、职皆有品级，“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也”[3]。自西周至战国800余年，虽然诸侯争霸但仍沿袭周代的旧制，如鲁国实行“三郊三遂制”[4]，齐国实行“国鄙制”[5]，等等。正如恩格斯所指出的，“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素”[6]。我国自秦朝至清末的两千多年“王权止于县政”，乡里组织一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权体系的末梢而成为“治民之基”[7]。对此，有学者指出：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚

5、至晚至民国时期仍行之不缀”[8]（p52）。因此，秦朝的“乡制”改革对后世造成了巨大的负面影响。据史载，“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也”[9]。可见其主要特点，首先是在乡、里之间增设了“亭”，且乡、亭之间没有统属关系，“亭”属于警察系统，负责地方治安和官府文书传递，亭长的选用和升迁由县令控制，“实亦半官式之地方行政机关”[10]（p95）。由此造成了“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级混乱，机构膨胀，人浮于事，如在汉代设有亭长

6、、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等职，“自亦兼及民事，理辞讼”，俨然像一个小王国[11]（p241）。其次是秦朝政府授予地方官员一定的权力，即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制，从而使后来的“乡”建制规模越来越小，地位和作用也逐渐降低。魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”[12]；而到隋唐时期，“乡”的规模仅为500户左右，简直与周代的“万户之乡”无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂，各自为政，肢解了基层政权的独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡

7、佐”隶属于乡，“乡三老”虽非官职却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼[13]，甚至还出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的政治现象[14]。于是，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”[15]（p134）。二、“职役制”下的乡镇改革隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低，“颇有点‘义务’服役的性质”[16]（p261）。因此，“自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱。贪官污吏非理征求，极意凌辱……其与以身任军旅土木徭役者无以异

8、，而至于破