试论节约型社会建设的法律路径——以节能立法与节水立法比较研究为视角

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1、试论节约型社会建设的法律路径——以节能立法与节水立法比较研究为视角关键词:节能/节水/节约型社会/立法/比较内容提要:节能与节水是节约型社会建设的两大重点。现有的节能立法和节水立法都在可持续发展理念的指引下，围绕资源节约利用的市场化运作和政府的调控、监督，进行了大量的类似的制度建设，为节约型社会建设奠定了坚实的法律制度基础。然而，管理体制的不科学、不健全，社会公众参与途径的不明确，已经成为制约节能立法和节水立法实施效果的两大因素。未来节约型社会的法律制度建设不仅要进一步完善资源节约的市场化机制和政府调控机制，更需要在管理体制和社会公众参与两

2、个方面有所突破。　　早在1977年，“联合国水事会议”就向全世界发出严正警告：“水将成为一个深刻的社会危机，继石油危机之后的下一个危机便是水危机”。这一警告既成为节水的必要性的一个佐证，同时也昭示着水危机与石油危机、能源危机的某种关联。事实上，节水与节能已经成为今天中国节约型社会建设的两大重点。[1]现行的节能立法和节水立法所共有的理念、原则和制度在一定程度上构筑了节约型社会的法律基础，而二者存在的共同问题则反映了未来资源节约型立法的发展出路。节能立法和节水立法的比较研究将有助于我们正确探寻节约型社会建设的法律路径：从何处来，应往何处去。　

3、　　　一、问题的提出　　节水立法视野下的水资源是狭义的水资源，即大气降水参与水循环过程而剩余在陆地为人们经常取用并可以得到恢复和更新的淡水量；而能源，根据最新的《节约能源法》的定义，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。二者同为关系国计民生的战略性资源，同具有资源属性，而且都是有限的。随着社会经济的飞速发展和生活水平的日益提高，对水资源和能源的消费和需求急剧膨胀，而可资利用的清洁水资源和能源储量却相应地急剧减少。节水、节能已经成为当前世界各国应对水危机和能源危机的共同政策选择。　　

4、　在美国、英国、日本等主要发达国家，自20世纪70年代石油危机爆发以来，制定了各种节能政策，逐渐形成稳定、系统的节能法律制度，对节能问题进行全方位、深层次的规制和调整，并且不断因应新的能源形势对节能法律制度进行相应修改，使之保持充分的科学性、针对性和适应性。作为工业文明的后来者，我国面临着更为强大的能源瓶颈的约束，能源安全问题也更加严重。因此，我国历来重视节能工作，早在1980年就确立了开发与节约并重的能源工作方针和政策。1986年国务院制定发布了《节约能源管理暂行条例》。在此基础上，1990年开始了《节约能源法》(以下简称《节能法》)的起

5、草工作，并于1997年通过了《节能法》。《节能法》的颁布实施标志着我国节能工作步入了法制化轨道，对我国节能工作的规范开展、能源利用效率的不断提高以及社会经济的持续发展起到了很大的促进作用。2007年根据新的能源形势发展的需要，针对原有立法中存在的问题，《节能法》又作了修订。　　　和节能立法的历史沿革相近，节水立法也是伴随水危机意识应运而生的。综观美国、德国、日本等发达国家，尽管没有专门的节水立法，但是节水作为水资源管理的一项重要内容已经融入到取水、供水、排水、污水处理、回用等各个水资源管理环节，在全世界范围内得到广泛实施。[1]我国对节水问

6、题历来也比较重视。1979年颁布的《环境保护法（试行）》即在法律层面对节约工业用水、农业用水和生活用水做了原则性规定。1980年国家城市建设总局颁布的《城市供水工作暂行规定》又对计划用水和节约用水问题作了较为全面和具体的规定，其中包括节水管理机构的设置及主要职能；计划用水、定额用水、超额用水加价收费和审批制度，供水用水计量制度，节水“三同时”制度，节水政府奖励制度等。1988年颁布的《水法》明确将节约用水上升为水资源管理的基本原则，同年年底，建设部出台了关于节水的专门性立法《城市节约用水管理规定》。2002年修订后的新《水法》将节水理念全面

7、贯彻于立法目的、适用范围、法律原则、法律制度、法律措施和法律责任等规定中，不仅在水资源的规划、开发利用、保护、执法等方面都有关于节水的规定，而且还设专章对水资源的节约利用做了集中具体规定，对节水实践发挥了良好的规范和促进作用。　　　　水与能源都是人类社会生产、生活必不可少的重要资源。现代工业和城市生活对水与能源的大量消耗所导致的水危机和能源危机都可以纳入资源危机和环境危机的范畴之下。应运而生的节水立法和节能立法也可以相应地归并称为“资源节约型立法”。作为这一新兴类型立法的先行者，节能立法经过十多年发展所积累的经验或教训都可以为节水立法提供有

8、益的启示。在节能立法与节水立法的相互比较和借鉴中，藉由二者之间所呈现的某些共性，我们还可以进一步判断资源节约型社会建设在立法上的路径选择。　　　　二、节能和节水立法成果：节约型社