中国村民自治的法学思考

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1、中国村民自治的法学思考【摘要题】本文认为，村民自治既不是村民个人自治，也不是村民委员会自治，而是作为自治主体的全体村民的自治。在条件成熟的时候，可以将自治制度作为宪法的独立章节予以明确规定。在全体村民组成的自治共同体内部，村民会议是村民自治体的最高权力机关，村民委员会只是村民自治体的执行机关，不能将其称为“自治组织”。村民自治体应当拥有自治权，具有法人资格。根据法人形态法定原则，村民自治体可以归类为自治法人。【关键词】村民自治/自治权/自治规范/村民委员会【正文】中国的城市居民自治和农村村民自治，根据中国现行宪法和法律的规定，它们的性质都属于基层群众性自治，其自治机关—

2、—居民委员会和村民委员会也被现行法律确定为“群众性自治组织”，从而不享有如民族区域自治和特别行政区所具有的地方政权性质的自治权。这种自治形式如何归类，学术界鲜有论及。笔者认为，从广义上说，中国的城市居民自治和农村村民自治应当属于基层社会的社区自治，这种自治体本身不是作为政权组织存在，而是在基层政权组织之下，由基层社区的居民所组成的群众性自治组织。“社区”一词的基本含义是指相对独立完整的地域性社会生活单位。它“一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体”（注：陆学艺主编《社会学》，知识出版社1996年版

3、，第210页。）。这里与社区自治相对应的基层社区，是指在居民的居住管理上相对独立的居民区。从理论上说，这种社区自治所体现的基本思路是社区自治组织与国家基层行政组织相对分离，即社区范围内的公共事务和公益事业，由该社区内的成员实行自我管理，国家地方政府不予干预。显然，根据民主原则由一定区域的居民建立自治组织，共同制定自治规则，实行自我管理、自我服务是一种灵活而有效的方法。根据这一基本理解，本文将就中国村民自治相关的法学问题进行讨论。一、村民自治的定义中国宪法和法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。现行《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居

4、民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。因此，目前的学术著作，对于村民自治的定义多是从现行《宪法》和《村民委员会组织法》关于“村民委员会”的界定中推导出来的（注：中国民政部负责指导村民自治工作的官员，对村民自治所下的定义是：“村民自治的构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体。农村社区指自然村落，自治的主体指村民群众。因此，村民自治的涵义是：一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家

5、的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。参见王振耀、白益华主编《乡镇政权与村委会建设》，中国社会出版社1996年版，第174-175页。笔者认为，这一定义没有指出村民自治所包括的主要“法理要素”。）。现举两例：例1：“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括以下内容：(1)自治的主体是农村村民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权利；(2)自治的地域范围是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区，这是农村社会最基本的组织单位；(3

6、)自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；(4)自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。”（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。）例2：“村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员。”（注：《村民委员会组织法讲话》，中国法制出版社1999年版，第21页。）比较两个定义，第一个定

7、义强调如下要素：第一，村民自治是依法自治，也就是说，村民自治是法律赋予村民这一共同体的权利；第二，村民自治的权利是一种民主权利；第三，自治共同体的地域范围是村；第四，自治内容是共同体范围内的公共事务和公益事业，即村务；第五，自治的目的是实现自我管理、自我教育和自我服务。第二个定义比较简洁，它强调三个要素：自治、民主和自治体。即自治就是法上所说的“三个自我”；民主是实现自治的方式或者说是村民自治体现的原则，而非自治本身；全体村民构成自治体，而非仅仅是村民委员会成员。要给村民自治下一个准确的定义，首先应当明确村民自治中的自治主体。村民自治是中