中国村民自治的法学思考(2)法学理论论文(1)

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1、中国村民自治的法学思考（2）法学理论论文⑴四、自治权现代意义上的自治是法治下的自治，因此，自治权的性质不同于具有保障民族国家主权独立和完整的自决权的性质。民族自决权的性质是政治性的，而自治权应当是在法律之下的自治权。另外，自治权的内容和自治范围是由法律加以规范的，所以，依法自治是自治权的最重要的特色。（一）自治权的性质自治的本意就是特定的主体自我处理自己的事情。就自治权而论，可以说村民自治就是村民依照法律的授权办理村民自己的事情。但是这种法律所授予的“自治权”究竟是个体村民的权利呢，还是全体村民的“集合”性权力？目前，大多数有关村民自治的著

2、述在讨论村民自治机关的职权时使用“权力”，在讨论这种权力的来源、归属和行使方式时，则称村民的“民主权利”。但是很少从法理上予以阐述（注：参见徐勇《中国农村村民自治》，第78-83页；王振耀、白益华主编《乡镇政权与村委会建设》，第93-94页。）。自治权在中国宪法和法律中得到了明确的肯定。宪法和法律所确定的自治权主要涉及两种类型，一类是民族自治地方的自治机关所享有的自治权（注：《宪法》第4条第3款规定：各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。），另一类是特别行政区所享有的自治

3、权（注:《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第12条规定：澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第12条也规定：香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。）。宪法和法律涉及这两类自治权的行使主体、条件和内容，但都只是原则性规定。自治权在法律中的性质和在国家权力以及公民权利体系中的地位，都有待于理论上加以探讨和在法律中进一步予以明确。民族自治地方的自治机关的自治权是从什么地方来的呢？这一点在《宪法》第115条有明

4、确的规定：自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其它法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。也就是说，民族自治地方的自治机关所行使的自治权是从宪法、民族区域自治法以及其它法律规定中获得的，不是民族自治地方的自治机关所固有的。自治权的设定，主要是为了划分中央政府与民族区域自治地方政府的管理权限，强调民族区域自治地方政府就本行政区域内的重要事务享有完全的管辖权。当然，这种管辖权的范围不得超过宪法和法律的规定。自治权作为一种法律权力的性质，可以从中

5、国宪法和法律对特别行政区的自治权的有关法律规定中合理地推定出来。《香港特别行政区基本法》第2条规定：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。从这一条规定来看，香港特别行政区所享有的自治权不是自身所固有的，而是全国人民代表大会授予的，这种自治权是由基本法确定的，而不是一种独立的政治性权力，香港特别行政区不得自行决定自治权的内容，遇到有关自治权的范围需要明确的，必须由全国人民代表大会予以解释。在法律上使用“权力”一词时，一般是指国家权力或政权，“权利”一词则是指公民或个人的法律

6、资格或享有的特定利益。就国家权力机关的设置来看，乡镇政府是最基层的国家政权机关，村民自治是乡镇以下的社区自治。因此村民自治权不属于“国家权力’’的范围，或者说村民的自治权不是国家政权。但就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。因此，村民自治权应当具有两重性质。从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部

7、管理色彩的公共权力，不过这种公共权力只能对村民自治体有效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体产生法律上的权力效力。（二）自治权的范围村民自治权的行使必须依据法律的规定进行，否则就会产生上述徐勇先生所担心的那种“土围子”。因此，对于村民自治权的范围可以从两方面考虑：从正面说，自治权是针对特定事项而言的，即“本村的公共事务和公益事业”，不在这些事项之内的事情，不得行使自治权。从反面说，自治权的范围存在两条界限，一是政府依职权或明确授权所管辖的事项，不得由自治权来管辖；二是属于村民个人的权利，不得以自治权的名义剥夺之。（三）自治权的行使方式村民

8、自治还是中国的一种农村基层民主制度。现代意义上的自治，尽管形式各异，但是都离不开自治和民主这两个方面。从村民自治的自治权本源来说，它体现的是自治要素。从村民自治的自治权行使方式来