探索中国环境保护管理制度新模式

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1、探索中国环境保护管理制度新模式探索中国环境保护管理制度新模式2015年10月26日至29日在北京举行的十八届五中全会明确提出：坚持绿色发展作为五大发展理念之一，加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。环境保护的严峻现状和民众的巨大需求，决定了必须对其实行最严格的制度，源头严防、过程严管、后果严惩。地方各级政府对辖区环境质量负责，企业是污染治理的责任主体，公众也有权利和义务共同参与环境保护，要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，可见，环境管理对于加快生态文明建设的重要性。但是如何管理成了摆在人们面前的一个难

2、题。　　落实这一要求需要梳理当前我国现行环境保护管理制度的执行情况，识别其存在的问题，2016年是十三五的开局之年，至关重要，同时，我国的经济发展进入新常态。在经济新常态下，我国的环境管理模式也将随之发生变化。因此，探索新的环境管理模式有利于适应十三五新的形势变化，确保环境质量改善目标如期实现，助推生态文明建设，对实现美丽中国宏伟目标具有重大意义。　　1我国环境管理制度发展历程　　从20世纪70年代开始环境保护工作至今，我国的环境保护制度大致经历了三个阶段。　　1.1起步阶段（1972-1978年）　　改革开放前，国家实行计划经济，采

3、取的是优先发展经济政策，全力推进经济建设，生态环境遭到了严重破坏，国家意识到了环境保护的重要性。1973年8月5日-20日，第一次全国环境保护会议在北京召开。1974年10月25日，国务院环境保护领导小组正式成立，中国环保事业开始发展。这一阶段，环境管理缺乏法律依据，同时机构不独立，管理职能和范围受限。　　1.2创建阶段（1979-1988年）　　十一届三中全会明确提出经济和政治体制改革，国家建设进入一个新的发展时期。这一时期环境法制建设蓬勃发展，大量环境法律法规出台，环境保护真正纳入法制轨道。1979年第一部环境保护基本法《环境保护

4、法（试行）》标志着环境法体系的建立，并规定了环境保护机构和职责。这一阶段环境管理从单纯的污染治理转变为预防为主，防治结合，环境管理职能从微观管理转向宏观管理，管理手段单一，还没有理顺经济建设与环境保护的关系。　　1.3发展阶段（1989-2015年）　　这一阶段，国家的经济政治发生了巨大变化，开始实施可持续发展战略，强调环境与经济的协调、持续发展。国家修订和发布了一系列法律、法规，环境管理的地位日益提升；环保部门机构设置逐渐完善，管理职能逐步强化。环境管理从末端治理走向源头治理全过程控制，治理方式由点源控制转变为点、面结合，环境管理手

5、段由命令控制型政府主导阶段逐步转向政府引导、市场参与、自愿合作。　　2我国现行环境管理制度存在的问题　　从20世纪70年代开始环境保护工作至今，伴随着社会、经济、政治、文化全面变革的时代，经过不断发展与完善，逐步形成了有中国特色的环境管理制度，形成了以环境法治制度、环境管控制度、环境经济制度等为主体的制度体系。其中一些制度的实施取得了很好的效果，对于控制环境污染、改善生态环境起到了重要作用，但也存在很多问题。　　2.1环境违法成本低的问题并未得到有效解决　　环境立法缺位、现行环境法处罚偏轻。环境保护的体制、职能和部分管理制度在环境法律

6、中并没有得到明确和细化，一些重要的环保领域立法缺失，行政处罚普遍偏轻。例如，《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，只能给予20万元以下的罚款，由于处罚太轻，一些企业根本不重视环评，采取边开工建设、边做环评报告；一些企业先上车后补票、先建设后环评；甚至一些企业以交罚款代替环评。运用司法手段解决环境问题的制度尚未建立，环境民事赔偿法律制度不健全，司法诉讼渠道不畅，生态环境损害难获赔偿，生态环境破坏者并未得到应有处罚。基层行政执法缺乏强制手段，现行法律规定执行不到位，缺乏有效性。　　2.2环境管控制度执行效率不高且效果不佳的问

7、题依然存在　　针对决策者的制度不健全，当前环境保护制度并没有解决指挥棒问题，唯GDP的政绩考核机制还普遍存在，不少地方政府缺乏足够的生态责任感；环境保护领域利用市场手段不足，能够体现生态服务和自然资源价值的市场机制和制度尚待构建，资源低价、环境廉价甚至无价的状况始终没有得到根本改变。政府、企业与社会公众的有效沟通和协商机制仍未形成，公众和舆论参与环境保护监督的制度有待加强。排污收费、排污许可证、污染物总量控制等部分现行制度设计不合理、执行不到位，难以适应当前环本文由.L.收集整理境管理和监管的需求，亟待围绕环境管理转型进行调整。　　2

8、.3环境经济制度未能充分发挥市场在环保领域资源配置中的决定性作用　　环境经济制度的探索刚刚起步，在基层执行和实施中存在诸多问题，能够充分发挥市场在环保领域资源配置中决定性作用的制度亟待建立。环境损害成本的合理负担机制，如